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总承包管理办法正式施行 建筑行业必看的十大新变化

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2020年3月1日,《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》(以下简称《办法》)正式施行。《办法》分为四章,共28条内容,包含总则、工程总承包项目的发包和承包、工程总承包项目实施等内容,其将会带给建筑工领域哪些主要新变化?“工程总承包系列1”从以下十个方面为您解读。
 
一、明确总承包模式和适用范围
工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托,按照合同约定对工程项目的设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包方式,也就是我们通常所说的EPC(Engineering Procurement Construction)。从实施内容上,EPC总承包模式下包设计、包采购、包施工验收,从工程目标上,EPC总承包模式下包质量、包安全、包工期、包造价。
传统发包模式是基于安全的模式,EPC是基于信任的模式,与传统承包方式相比,EPC总承包模式有利于提升项目可行性研究和初步设计深度,实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合,提高工程建设水平;有利于发挥工程总承包企业的技术和管理优势,促进企业做优做强,推动产业转型升级。
 
实践中,工程总承包常见的结构形式主要有以下几种:
 
1、设计-采购-施工总承包(EPC)/交钥匙总承包
 
2、设计-采购总承包(E-P)    
 
3、设计-施工总承包(D-B)     
 
4、采购-施工总承包(P-C)
 
《办法》第三条明确规定“本法所称工程总承包,是指承包单位按照与建设单位签订的合同,对工程设计、采购、施工或者对设计、施工等阶段进行总承包,并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责”, 工程总承包模式应主要适用于以工艺过程为主要核心技术的工程建设领域,这些项目的共同特点是工程土建施工、设备采购与安装同设计紧密相关。《办法》明确总承包的模式限定为两种结构:设计-采购-施工总承包(EPC)、设计—施工总承包(D-B),即总承包模式必须同时包括设计、施工两阶段。
 
《办法》第二条规定“本办法使用于房屋建筑和市政基础设施项目实行工程总承包”,明确总承包项目范围为房屋建筑和市政基础设施,房屋建筑工程是指各类房屋建筑及其附属设施和其配套的线路、管道、设备安装工程及室内外装修工程,包括新建、扩建或改建房屋建筑物及其附属构筑物,注意《办法》并不适用于高速公路、水利水电等项目。
 
二、明确必须与非必须招标的项目识别
2012年实施的《招投标法实施条例》明确了工程总承包的招标要求,但未明确必须招标的识别标准。对此,《办法》第八条明确指出对于总承包范围内的设计、采购或施工有一项属于法定招标项目的,应当采用招标方式选择总承包单位。
 
1、必须招标的项目识别
 
关于法定招标项目范围应依据《招标投标法》第三条等予以确认:
 
“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,必须进行招标:
 
(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;
 
(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;
 
(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目”
 
关于法定招标项目的规模标准应依据《必须招标的工程项目规定》第五条等予以确认:
 
“本规定第二条至第四条规定范围内的项目,其勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购达到下列标准之一的,必须招标:
 
(一)施工单项合同估算价在 400 万元人民币以上;
 
(二)重要设备、材料等货物的采购,单项合同估算价在 200 万元人民币以上;
 
(三)勘察、设计、监理等服务的采购,单项合同估算价在 100万元人民币以上。
 
同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购,合同估算价合计达到前款规定标准的,必须招标”
 
2、非必须招标的项目,结合《非招标方式采购代理服务规范》,可选择谈判、询比、竞价、直接采购或框架协议采购等方式进行。
 
三、明确不同总承包项目的发包前置条件
《办法》第七条明确要求建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。其中,“企业投资项目”应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包、“政府投资项目”原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包、“按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目”应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。
 
具体审批、核准或备案要求,针对企业投资项目,可结合《企业投资项目核准和备案管理条例》、《企业投资项目核准和备案管理办法》《企业投资项目事中事后监管办法》等进行识别判断;关于政府投资项目,可结合《政府投资条例》、《国务院关于投资体制改革的决定》、《预算法》、《中央预算内直接投资项目管理办法》《国家发展改革委关于印发〈审批地方政府投资项目有关规定(暂行)〉的通知》等进行识别判断。
 
四、明确总承包单位的投标资质要求
《办法》明确了总承包单位的投标资质要求,同时明确“施工、设计资质互认”机制。
 
《办法》第十条明确要求总承包单位(联合体)应当同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质,即“双资质”要求。但考虑设计、施工资质相分离的现状,同时具有设计和施工资质的企业较少,可通过“联合体制度”解决现阶段设计+施工资质欠缺的问题。
 
同时,《办法》第十二条确定了“施工、设计资质互认”机制,对资质认定的互认与放宽可见“联合体双资质”仅为现阶段过渡手段,国家仍提倡有能力单位尽快取得双资质。
 
五、禁止五类项目参与主体成为总承包单位
《办法》明确禁止五类、原则禁止两类项目参与主体成为工程总承包单位。
 
关于前期设计、咨询单位能否参与后续施工投标,《施工招标投标办法》、《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件(2012年版)》进行了明确限定,但边界范围较为模糊,实务中经常发生争议。对此,《办法》进行了突破,其中第十一条明确禁止了五类参与主体:即工程总承包项目的“代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位”;原则禁止了两类项目参与主体:即政府投资项目的“项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件编制单位及其评估单位”成为工程总承包单位。
 
其中第十一条可见,以“政府投资项目”作为区分,非政府投资项目的相关文件编制单位
 
及评估单位可以作为的工程总承包单位;但政府投资项目,只有在招标人公开已经完成的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的情况下,相关单位文件编制单位及评估单位才可以参与该项目的投标。
 
六、明确总承包项目招标文件编制要求
与一般工程项目招标文件内容的设计不同,《办法》第九条对招标文件的编制要求更加细化,明确招标文件中应包含:“发包人要求,列明项目的目标、范围、设计和其他技术标准”(包括对项目的内容、范围、规模、标准、功能、质量、安全、节约能源、生态环境保护、工期、验收等的明确要求)及“建设单位提供的资料和条件”(包括发包前完成的水文地质、工程地质、地形等勘察资料,以及可行性研究报告、方案设计文件或者初步设计文件等)”。
 
据此,基于对项目具体要求及参数的认知与理解,投标单位可以作出更为科学、合理的报价及技术方案,提升总承包项目效率。
 
七、总承包单位可采用直接发包方式分包
《办法》发布之前,实务中对于法定招标项目的总承包单位(尤其国有企业)选择分包单位是否仍要招标存在一定争议。有观点认为,因项目可能涉及国有资金等招标因素,故仍应通过招标方式选择分包单位;但结合法定招标是对“项目”而非“招标单位”要求的理解,在项目完成“一次招标”后,不应再受限于法定招标要求,故总承包单位选定分包单位无须“二次招标”。
 
对此,《办法》在第二十一中明确,工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包,即在工程总承包模式下,分包项目可不再招标,但仍需注意结合公司内控制度要求。
 
八、明确总承包项目推荐采用总价合同
《办法》出台前,针对针对总承包项目采用何种价格确定形式和计价方式,国家层面和各地省份并没有明确统一规定,采用模拟清单计价、定额计价的总承包项目大有存在。
 
《办法》第十六条指出“企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同,政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的,除合同约定可以调整的情形外,合同总价一般不予调整”。
 
该条确定了适用总价合同的总原则,EPC工程总承包模式的本质在于设计与施工的深度融合,设计融入施工,控制设计就等于控制工程造价,故国际上通常采用固定总价模式,更有利于项目业主控制投资费用。
 
九、明确合理分担履约风险机制
目前实践中,建设单位与工程总承包单位通常会工程总承包合同中明确约定材料、设备、人工的价格波动的风险范围,通常约定材料、人工等价格波动风险由工程总承包单位全部承担。
 
《办法》第十五条明确,主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比,波动幅度超过合同约定幅度的部分;因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化;不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化;因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化;不可抗力造成的工程费用和工期的变化,五大风险由建设单位承担。
 
该条为处于市场劣势地位的承包方在合同谈判和索赔中合理分配风险提供了法律依据。虽然该条第二款指出,具体的风险分担内容由双方在合同中约定,为当事人提供意思自治的空间,但是经过招标程序的总承包项目,双方在中标后对总承包合同进行谈判时,实际上较难修改招标文件中的总承包合同内容,尤其是调价方式、调价范围、调价款支付节点等可能会被认定为实质性内容的问题,故总承包商在确定投标报价时需充分考虑应当合理预料的一切风险。
 
十、明确总承包模式下的总负责原则
《办法》明确了总承包单位为工程质量、安全生产、工期第一责任人,但并不免除分包商责任。
 
 《办法》第二十二条、二十三条、第二十四条、第二十五条确定了总承包模式下的总负责原则,即工程总承包单位对其承包的全部建设工程质量、安全生产、工期负总责,分包不免除工程总承包单位对其承包的全部建设工程所负的质量责任、安全责任和保修责任,工程总承包单位、工程总承包项目经理依法承担质量终身责任;
 
与此同时,明确规定建设单位不得明示或者暗示提出各种违法违规操作、不得压缩合理工期、不得对工程总承包单位提出降低质量等不合理要求,但实践中如何认定压缩合理工期,建设单位和总承包单位的举证难度,对双方的合同履约管理水平均提出了更高的要求。