目前情况下，政府消费券发放如何达到预期目的？

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受年初新冠新型肺炎疫情的影响，各地企业停工停产、出口减少，各行业的商贸交易都受到了一定程度的阻碍，这无疑对中国的经济发展带来了不利的影响。

2020年2月14日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议，会议指出，新时代加快完善社会主义市场经济体制，要全面贯彻新发展理念，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，深化市场化改革，扩大高水平开放，按照系统集成、协同高效的要求纵深推进，在精准实施、精准落实上下足功夫，在关键性基础性重大改革上突破创新。在国内经济受疫情影响出现暂时困难的情况下，各地为了拉动内需，纷纷引入消费券这一新型经济政策，以期扩大内需、促进消费、稳定经济、保持增长，截至目前，南京、济南、宁波等地都根据自身情况推出了不同形式的消费券。

在这种背景下，政府如何正确适用消费券达到预设的经济目的？政府如何合法、合规的发行消费券？是摆在我们面前的一个十分紧迫的课题。

消费券的经济学性质

消费券是各国在经济困难时期常采用的一类促进消费的政策，具体是指政府以公共财政为资金来源，为了刺激居民消费或者作为社会救济等目的而派发的，可以在特定时间和特定区域内消费的专用券。

当经济不景气导致民间消费能力大幅衰退时，政府会给居民发放消费券，作为居民未来消费时的支付凭证，期待通过增加居民的购买力与消费欲望以振兴消费活动，进而带动生产与投资等的增长，加速经济的复苏。如何界定消费券与货币的使用界限，区分政府性消费券与商业性消费券，是理解消费券这一经济政策的基础。

1. 消费券与货币的区别

消费券与货币都具有购买力，持有者都可以用其购买所需的商品或服务，但消费券不能等同于货币，二者最大的不同是消费券在购买商品或服务时具有时间、空间上的限制性。消费券一般都要求在指定期限内、一次性消费完毕，同时不设找零，并在使用消费券的过程中设定固定的可以使用消费券的行业以及固定的使用场所。也正是由于这种限制性，使得消费券具有在短期内提振消费的作用，消费券也只有在时空限制内使用，才具有货币的流通手段功能。

2. 政府发放的消费券与商业性质的消费券的不同

政府发放的消费券与商业性质的消费券，虽然都称作消费券，可以在一定时间、空间内作为代币使用，但二者的性质完全不同。政府发放的消费券，通常是在国家经济出现危机的情况时为了保障居民消费而进行派发，具有社会救济性，属于公立福利性质的消费券。商业性质的消费券，通常是由商家制作的，是商户为了吸引消费者购买其产品或服务的一种促销手段，是以盈利为目的、非公益性质的消费券。

消费券政策在实践过程中的利与弊

在经济增长速度缓慢时期，采用消费券的方式刺激内需是各国经常采用的方法：1999年，深陷经济危机的日本政府为了刺激内需，就推出了总价值高达6000多亿日元的“地域振兴券”发放给民众；自上世纪30年代大萧条以来，美国也多次采用发放粮食券的形式刺激经济发展。

我国也早在2008、2009年，由于受美国金融危机的影响，为了恢复经济、促进消费，成都、深圳、杭州等多地推行了发放消费券的经济政策：2008年，成都市政府支出3493.75万元财政补贴，为市内的低保人员、农村五保户和重点优抚人员共计349375名人员发放“定向消费券”，保障基本生活用品的采购；2009年，深圳首发总价值1800万元的“居家养老消费券”，帮助市内困难的老人自主选择养老机构和服务内容；2009年，杭州市政府拿出一亿财政资金，发放旅游消费券、教育培训消费券等多种类消费券。

以史为镜、回看我国2008、2009年多地政府采取的消费券政策，可以发现在我国的实践中，消费券政策推出对促进经济发展有以下积极作用：

首先，消费券的适用在一定程度上促进了社会消费增长，施行消费券经济政策的各地在一定期限内，居民消费持上涨趋势，对提振消费有较大作用。

其次，通过发放消费券，表明政府保持经济增长的信心和决心，可以提振居民的消费信心，有利于促进经济进一步平稳发展，同时，消费券的发行也改善了部分人群的消费能力，对于弱势群体起到了社会救济的作用。

消费券政策作为短期政府政策，可以在一定时期内拉动经济增长，具有以上论述的益处，但其本身也具有一些不可避免的局限性：

首先，消费劵具有货币替代效应。在人们处于对未来缺乏信心的情况下，一些人就会用消费券代替现金支付其原本就必须的基础消费，如购买米、面、油等基本生活物资，短期间内看消费数会大幅增加，商家的营业额也会上涨，但实际上，购买基本生活物资是原本就应花出的钱，但由于消费券的推行，人们采用推迟或延后消费的方法，来适用消费券代替原来的现金，而将自己本身持有的现金进行储蓄。从长期来看，由于消费券的代币效应，使得其发行的刺激消费这一目的落空。

其次，消费劵的大量发行会对国家财政产生外部性冲击。消费券和货币具有相似性，可以进行流通，虽然消费券政策的实施能够施惠于民、提振经济，但是，当各地政府同时大量发放消费券时，巨大的规模，一个城市不起眼的几亿看起来影响不大，但几十个、上百个城市形成的规模就很巨大，各个城市发下去的消费券好像施惠于民，但如此重大的消费券在市场上就没那么容易消化了，这不仅仅对财政产生了冲击，也会给国家的货币数据统计带来困难。

复次，消费券的发行容易滋生腐败。正如前文所述，消费券的本质是一种代币券，这就需要对其进行规范化操作。但是，在实践的过程中，各地政府在消费券的发放渠道、发放标准、发放流程等方面均进行了各自不同的规定，不同地区的监管措施也不尽相同，这样复杂而不透明的发放体系，给腐败以滋长空间。

最后，消费券的发行增加了政府的监管成本。消费券的防伪效果和防造假效果均不及现金。消费券如大规模大面额的发放，很有可能被不法分子利用；同时，根据我国08、09年消费券政策的推行实践，会发现在消费券政策实际应用时，会催生出一个消费券兑换现金的二级市场，这使得民众无法享受消费券带来的优惠福利。无论是对防伪的监控，还是对非法倒卖市场的监管，都需要政府投入人力、物力去进行监督，这就增加了各级政府的监管成本。

消费券在推行过程中存在的法律问题

依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。国家和政府在社会经济发展中推出和实施的各种新举措，都应依照法律来进行，但是在经济券政策的推行过程中，也存在以下与现行法律、法规不相吻合的情况：

从程序上看，地方政府发行消费券的程序不合法。政府发放消费券，不论是通过印发还是购买的形式，都会动用财政资金进行结算，而财政资金的支出必须要经过预算，不能随意增长。按照《中华人民共和国预算法》规定，调整预算必须经过法定程序，由各单位编制本单位预算、决算草案，逐级上报，按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。但是各地政府发放消费券的资金来源，资金运用情况都由政府自主调配，因此程序上缺乏监督，与法律规定程序不符。

从实体上看，消费券成为可流通的代币券进行发行违反我国的银行法。货币是一个国家经济命脉所系，国家必须进行严格的管理，《中华人民共和国中国人民银行法》第20条规定：“任何单位和个人不得印制、发售代币票券，以代替人民币在市场上的流通。”也就是说在我国能够代替金银货币在市场上流通的只能是人民币，除了中国人民银行以外，包括地方政府在内的其他任何单位，都无权发放代币消费券。同时，发行消费券也违反我国的竞争法，政府发放消费券会对经济恢复起到一定积极作用，但若过度干预，就会造成市场失灵，因此《中华人民共和国反不正当竞争法》第七条规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”《中华人民共和国反垄断法》第八条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”

由此可见，从法律角度来看，在消费券的发放上，的确存在着有待商榷之处。

完善消费券发展的解决对策

消费券虽然存在一定的缺点，但不可否认是，其为一种短期内有效的政策工具，在快速促进消费、加快经济恢复方面，不失为一个有意义的选择，因此，政府可以通过规范消费券发放程序、加强对消费券使用的监管，从而更大程度发挥消费券政策的积极影响。

1. 发放消费券要因地制宜，因时制宜

消费券只是一种形式，拉动内需可以用各种各样的方法，各地政府可以结合自己本地的特点来综合考虑。如，西安作为一个旅游城市，在发放消费券时，就可以考虑发放旅游消费券，这样不仅能够拉动消费，也有利于促进本地旅游行业的恢复。

发放消费券也要因时制宜，消费券政策的设立目的就是为了促进消费推动经济的发展，但是当大量企业存在经营困难，面临倒闭、停产停业的风险时，不可避免的就会影响到人们的经济收入，以及工作稳定性，在这种情况下，即使发放了大量的消费券，恐怕也难以实现促进经济快速增长的目标。在这种情况下，政府就可以因时制宜，将发放消费券的财政支出用于补贴民众就业或者创业，带动就业，真正的授人以渔。

2. 规范消费券的发放与管理程序

消费券是政府发行、扩大消费的一种手段，因此，地方政府在发行消费券时，应注意消费券所覆盖的商品和服务范围；应对消费券适用的商品和服务做出合理的限制，切不可对商品和服务范围不做限制、盲目进行扩增，否则消费券就会越来越接近于第二货币，失去政府发放消费券的促进消费、保持经济增长这一初衷。在制造消费券时，政府可以采用高科技手段，防止消费券的伪造，同时降低消费券在发行、使用、结算过程中的操作成本。

同时，要加强消费券发放过程中的管理问题。如果政府发放的消费券限制了固定的消费人群，此时就需要设置相应的制度，保障每个符合标准的人都能够领到消费券，同时也应避免一人多领现象。此外还要防止倒卖消费券现象的发生，这就需要具体的执行部门制定详细的发放细则，比如可以考虑实名制发放或凭借身份证进行领取等措施。

总之，政府发放消费券受到财政规模制约，消费券政策对拉动内需的作用是暂时的，消费券政策实行的更大意义在于其向社会公众释放出政府拉动消费、保持经济增长的信号，向社会各界传递抱团取暖、转危为机的信心，因此，只能作为危机时期的特殊政策，在经济平稳发展之后，就应立即取消。