法窗 | 竣工结算后，承包人能否再向发包人提起索赔

因工程项目本身存在参与主体繁多、建设周期长、争议事项较多等特点，建设工程合同履行过程中，外部情形变化、材料价格上涨、土地征迁不到位等原因均可能导致承包人费用增加。在我们过往承办的案件中，承包人迫于自身资金压力、农民工工资压力等，为追求快速结算回款，在某些项目结算中，存在先配合发包人完成竣工结算、签署审核定案表后、再提起索赔的情况。此时，发包人往往会主张双方已完成结算，就工程价款达成一致意见，承包人无权在结算款外再行主张其他任何费用。这种情况下，承包人能否再向发包人提起索赔，成为建设工程纠纷领域值得探讨的问题。

一、通常情况下，竣工结算完成后，视为双方确认经济责任已结清，承包人无权再向发包人提起索赔

根据《建设工程价款结算暂行办法》第十四条、《13清单计价规范》第9.13.6条等规定，工程竣工结算是对工程项目进行的整体的、全面的结算，不仅包括涉及工程造价的工程实体内容，也包括项目实施过程中潜在的全部索赔事项。一旦完成竣工结算，视为双方确认经济责任的结清，除承包人根据法律规定及合同约定继续承担质保责任外，双方施工合同的其他条款均已履行完毕，承包人无权再提出竣工结算前所发生的任何索赔。

实践中，也有另一种观点认为，参考《17施工合同示范文本》第19条、《13清单计价规范》第2.0.23条等相关内容，索赔指的是在工程合同履行过程中，合同当事人一方因非己方的原因而遭受损失，按合同约定或法律法规规定应由对方承担责任，从而向对方提出补偿的要求。只要索赔事项真实存在，发包人就应当向承包人支付相应补偿，而不论工程是否进行了竣工结算。竣工结算仅仅是对工程价款的确定，并不具有终局性，对于承包人非己方的原因而遭受的损失，其有权向发包人提起索赔。

目前的司法实践中，通常认可前第一种观点。例如，在最高法作出的（2017）最高法民再97号判决书中，法院认为，建设工程施工合同当事人在进行工程竣工结算时，应当依照合同约定就对方当事人履行合同是否符合约定进行审核并提出相应索赔。索赔事项及金额，应在结算时一并核定处理。因此，除在结算时因存有争议而声明保留的项目外，竣工结算报告经各方审核确认后的结算意见，属于合同各方进行工程价款清结的最终依据。一方当事人在进行结算时没有提出相关索赔主张或声明保留，完成工程价款结算后又以对方之前存在违约行为提出索赔主张，依法不予支持。

此种观点的逻辑是基于将竣工结算视为发承包双方对工程经济责任的终局合意，为保证兼顾公平和效率，不允许承包人在竣工结算后再行提起索赔，否则系变相否定了之前达成的结算协议。

二、竣工结算后，承包人拟再行提起索赔的可能性路径分析

（一）核查结算协议中，是否特别约定了承包人保留索赔的权利

根据民法的意思自治原则，民事主体可以按照自己的意思设立、变更、终止民事法律关系。在发承包人双方的结算协议中，如约定承包人保留索赔的权利，则承包人在竣工结算后仍有权提起索赔。

参考北京市高院作出的《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（京高法发〔2012〕245号）第24条的规定，北京市高院认为，结算协议生效后，承包人以因发包人原因导致工程延期为由，要求赔偿停工、窝工等损失的，不予支持，但结算协议另有约定的除外。可以看出，虽然北京市高院同样持通说观点，但是在但书部分，又明确规定“结算协议另有约定的除外”，此处显然是对合同当事人双方意思自治的尊重。根据该规定，发承包人双方如在结算协议中约定了承包人保留继续索赔的权利，在该协议不存在无效事由的情况下，双方竣工结算后，承包人通常有权依据约定继续提起索赔。

（二）核查结算协议中，是否明确约定不予计算违约金和垫资款利息的，如果没有，存在再行主张违约金及垫资款利息的一定空间

严格意义来说，主张违约金并非工程索赔的内容，但从承包人追求的弥补损失，提高效益的目的来看，二者殊途同归。工程索赔与违约责任的概念，既有联系又存在一定差异。工程索赔是合同一方因非己方原因受到经济损失或权利损害时，基于法律规定或合同约定，通过一定的程序向对方主张权利的要求。这种权利，既有可能是经济费用的补偿，也有可能是合同工期的延长。而违约责任，指的是因合同一方因违反合同约定义务而需要向对方承担的责任。

参考广东省高院作出的《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（粤高法发〔2006〕37号，已失效）第（四）条的规定，广东省高院认为，没有证据证明当事人已同意不计算结算前的违约金和垫资款利息，一方当事人在结算完毕后再主张结算前的违约金和垫资款利息的，可予支持。可以看出，广东省高院对于结算协议终局性的认定更为严格，即结算协议中双方当事人必须明示对双方经济责任的最终分配，否则，仍支持一方当事人在结算完毕后继续主张结算前的违约金和垫资款利息。

例如，在（2018）粤民申5276号判决书中，法院认为，杜兆光主张双方在《最终结算协议书》中约定的罚款包括逾期竣工违约金，涉案工程的逾期损失问题已结算处理完毕，但《最终结算协议书》已列明罚款内容，双方并未明确约定逾期竣工违约责任，且结合该协议书上下文义，亦无法得出富盛公司有放弃追偿逾期竣工违约责任的意思表示。据此，二审法院判决杜兆光向富盛公司赔偿逾期竣工造成的损失，并无不当。

参考上述地方人民法院指导意见及案例，部分法院认为，合同双方未在工程结算协议中作出明确约定的情况下，竣工结算不发生终局性的效力，合同双方仍可继续主张违约金及垫资款利息。

（三）核查结算协议是否存在法定无效或可撤销的事由，承包人可通过确认结算协议无效、行使解除权等路径，将遗漏的索赔事项一并解决

根据《民法典》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条、第一百五十四条等规定，合同五种法定无效事由包括：1.无民事行为能力人签订的合同无效；2.行为人与相对人以虚假的意思表示（通谋虚伪意思表示）签订的合同无效；3.违反法律、行政法规的强制性的合同无效；4.违背公序良俗的合同无效；5.行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的合同无效。

根据《民法典》第一百四十七条、第一百四十八条、第一百四十九条、第一百五十条、第一百五十一条等规定，合同的五种法定可撤销事由包括：1.基于重大误解签订的合同；2.一方以欺诈手段，使对方在违背真实意思的情况下签订的合同；3.第三人实施欺诈行为，使一方在违背真实意思的情况下签订合同，对方知道或者应当知道该欺诈行为的；4.一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下签订的合同；5.一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使合同成立时显失公平的。

值得注意的是，可撤销的合同，需由当事人主动行使撤销权。根据《民法典》第一百五十二条的规定，因重大误解签订合同的当事人，撤销权行使期限为90天，其他情况下撤销权行使期限为一年，通常自当事人知道或者应当知道撤销事由之日起算，在法定期限内未行使撤销权的，撤销权消灭。

无效的或者被撤销的合同，自始不发生法律约束力，如承包人与发包人签订的结算协议违反上述法律规定，存在法定无效或可撤销事由的，承包人可主张合同无效或撤销合同，重新进行结算，并将索赔纳入结算一并处理。

三、竣工结算后，承包人拟再行提起索赔的注意事项

（一）过程中，注意全面收集索赔证据，有针对性地进行证据补正

证据是影响索赔主张能否实现的关键因素，一般而言，承包人需要收集以下三类证据：

1.合同组成文件。包括但不限于招标文件、投标文件、中标通知书、合同签订前的备忘录、意向协议、施工合同、工程签证、补充协议、施工图纸、工程量清单等。

2.施工同期记录文件。包括但不限于施工日志、施工现场影音资料、工程验收记录、气象资料、材料/设备发票、工资单、领退料单等。

3.发承包人沟通文件。包括但不限于会议纪要、往来函件、通知、电子邮件、传真、通话记录等。

（二）核查发生索赔事件后，是否已严格按照合同约定程序提出索赔

目前，无论是住建部示范文本，还是发承包人双方自行签订的合同，通常都对索赔条款进行了较为明确的约定。一般而言，索赔程序通常包括五个步骤：第一，递交索赔意向通知书；第二，递交索赔报告及相关资料；第三，根据发包人、监理人的要求进一步补充资料；第四，索赔事件持续发生时，按合理间隔时间持续递交索赔通知；第五，在索赔事件影响结束后及时递交最终索赔报告及相关资料。

参考《17施工合同示范文本》第19.1（1）条的约定，部分施工合同可能会设置“逾期失权”条款，即约定承包人未及时按照合同约定提出索赔的，丧失要求追加付款、延长工期的权利。目前，学界对于合同中设置的“索赔期限”存在较大争议。有观点认为，应充分尊重合同当事人的意思自治，如合同约定了索赔期限及逾期失权条款，当事人未在约定期限内提出索赔的，索赔权利消灭；也有观点认为，索赔是合同双方基于合同约定的一种补偿请求权，法律上请求权的行使应受诉讼时效规制，不容当事人任意缩短。

此处，暂且不论两种观点对错，为避免因程序和时效问题成为承包人提出索赔的阿喀琉斯之踵，我们建议，发生索赔事件后，承包人应严格按照合同约定程序及期限，及时向发包人提出索赔，提交相关索赔报告及相关证明资料。

（三）进行竣工结算时，尽量争取将索赔费用、违约金、垫资利息等一揽子解决

上文已经提到，虽然我国现行法律未对“竣工结算完成后承包人能否向发包人提起索赔”这一问题进行明确规定，但根据通说观点，发承包人双方签订的结算协议具有终局性效力已逐渐被实务界所接受。基于实务背景，考虑到索赔的经济性及难易程度，在进行竣工结算时，承包人应通过与发包人进行协商，尽量将索赔事项一揽子解决。

（四）如果迫于压力必须办理竣工结算的，建议承包人尽量争取在结算协议或审核定案表中列明“双方仅对合同内工程造价无异议，我方对***变更事项、索赔费用计算等不予认可”、“该结算金额不包含索赔费用”等诸如此类的表述，保留索赔的权利

考虑到发包人的强势合同地位，竣工结算时，可能存在双方对索赔事项无法达成一致、承包人在迫切回款的压力下，不得不同意先行完成竣工结算的情况。而且，在结算协议中，通常有类似“合同双方再无争议”的条款。此时，承包人应避免在结算协议中约定“合同双方再无争议”的内容，争取在结算协议中保留后续进行索赔的权利，比如“双方仅对合同内工程造价无异议，我方对***变更事项、索赔费用计算等不予认可”、“该结算金额不包含索赔费用”等诸如此类的表述，为竣工结算后继续进行索赔提供基本依据。

（五）在相关索赔费用并未纳入竣工结算的情况下，及时核查结算协议是否存在法定无效或可撤销事由的，必要时通过认定合同无效或行使撤销权等途径，启动重新结算

在索赔未纳入结算的情况下，如承包人与发包人签订的结算协议存在法定无效或可撤销事由的，承包人可主张合同无效，或在撤销权行使期限内及时撤销合同，避免撤销权的消灭，并主张重新进行结算，将索赔事项纳入结算一揽子处理。

在国家全面推行工程总承包模式的政策背景之下，承包人逐渐承担了更多的商业风险。对于施工单位而言，工程索赔既是建筑行业惯例，也是不容忽视的法律问题。施工单位只有敢于索赔、善于索赔，才能在日益激烈的市场竞争中不断提升项目管理能力、增强项目盈利水平、维护自身合法权益。