城市更新 | 国家收回国有建设用地使用权的法律性质及处理方式

为便于和大家更好地就国有建设用地使用权出让合同相关问题进行探讨，永嘉信律师结合多年土地法律服务经验，就国有建设用地使用权出让合同相关问题撰写系列文章，以期能够对大家实务工作有所帮助，分别为：1.国有建设用地使用权出让合同的法律性质；2.国有建设用地使用权出让合同的效力认定；3.国有建设用地使用权出让合同的解除及处理原则；4.国家收回国有建设用地使用权的法律性质及处理方式。本文为第四期。

在国有建设用地使用权出让合同约定的使用年限届满前，出让方根据社会公共利益的需要或者在受让人未按照建设用地使用权出让合同约定的期限和用途开发利用土地，造成土地长期闲置的情形下，可以收回国有建设用地使用权。鉴于国有建设用地使用权的收回涉及各方重大权益，如何依法妥善处理必须审慎考量。

一、国家收回国有建设用地使用权的情形

国家收回国有建设用地使用权的情形有两种：一种是有偿收回，一种是无偿收回。所谓有偿收回，是指国家基于公共利益的需要，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，在出让合同约定的使用年限届满前提前收回国有建设用地使用权。在此种情形下，国家需综合考虑土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况，在收回国有土地使用权时，对土地使用权人应当给予适当补偿。补偿范围包括地上合法建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权价值等。同时，还应退还相应的出让金。

另一种是无偿收回。根据《土地管理法》第三十八条、《城市房地产管理法》第二十六条规定，国有建设用地使用权人造成土地闲置满两年且未开工建设的，国家有权无偿收回国有建设用地使用权。此处，需注意三点：第一，所谓闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发，或者已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地；第二，出让人要想无偿收回国有建设用地使用权必须满足：（1）土地闲置满二年；（2）造成土地闲置的原因必须源于受让人，不能归因于不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成的动工开发迟延；第三，无偿收回国有建设用地使用权应当履行法定程序，在作出收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人陈述申辩和申请听证的权利。

二、国家收回国有建设用地使用权的法律性质

国家基于公共利益需要而提前收回国有建设用地使用权的法律性质争议较少，但对于土地使用者造成土地闲置，国家无偿收回国有建设用地使用权的法律性质，存在较大的争议。

一种观点认为，根据《城市房地产管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，收回建设用地使用权具有明显的行政处罚性质。是国家土地行政主管部门根据法律规定或者合同约定对受让方未合理开发利用土地的行为采取的行政处罚措施，目的在于防止土地资源的闲置和浪费，提高土地资源的利用效率。另一种观点认为，既然建设用地使用权出让合同属于民事合同，那么，国家收回建设用地使用权的行为只能是民事行为，而不能是行政处罚行为，其根据只能是建设用地使用权出让合同的约定，民事合同的双方是平等的，不存在一方当事人处罚另一方当事人的问题。

我们认为，对于土地使用者造成土地闲置，国家无偿收回国有建设用地使用权的法律性质不能一概而论，而是应当根据国家无偿收回建设用地使用权的方式、手段和依据来确定。若出让人以土地监管者的身份，采取行政手段，依照土地管理法律法规作出行政决定的方式收回建设用地使用权的，此种情形应属于行政行为。若出让人选择行使合同解除权，通过解除《国有建设用地使用权出让合同》，要求受让人返还国有建设用地使用权的则应属于民事行为，实践中，此类案例越来越多。

三、国家收回国有建设用地使用权的处理方式

对于因社会公共利益需要而提前收回国有建设用地使用权的处理存疑较少，通常采用补偿加退还相应土地出让金的方式，但对于因国有建设用地使用权人造成土地长期闲置而无偿收回国有建设用地使用权的处理方式则争议较大，下文就此种情形的处理具体展开：

（一）国有建设用地使用权被无偿收回时，是否可请求返还土地出让金

关于政府无偿收回土地时是否需要返还土地出让金，法律法规没有明确规定，实践中对此有不同见解。一种观点认为，无偿收回决定实质上是一种行政没收行为，即对受让方已经交纳的土地出让金，因其违法闲置和使用土地而予以没收，政府无需将出让金返还给受让方。另一种观点认为，政府针对土地使用者闲置土地的行为采取无偿收回土地的行政处罚措施，目的是确保土地资源的合理开发利用，因此，政府无偿收回土地时无需支付或者赔偿因收回土地给受让方造成的损失。但对于受让方已经支付的土地出让金，没有法律依据占有，在受让方丧失土地使用权后应当返还给受让方。我们倾向于第二种观点，理由是：政府无偿收回土地是指国家收回土地使用权时无需支付对价，而对受让方已经交纳的土地出让金应当返还，因为受让方支付的出让金是其合法财产，不是违法所得，政府对此不能予以没收。即国有建设用地使用权被无偿收回时，受让人可以请求返还土地出让金。

（二）国有建设用地使用权被无偿收回时，是否可主张对地上建筑物进行补偿

《中华人民共和国民法典》第三百五十二条规定，建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人。当国家对国有建设用地使用权无偿收回时，按照我国房地一体化的原则，政府无偿收回土地后，地上建筑物、附着物的所有权也相应的转移给国家所有，尽管法律未明确规定是否给予补偿，但地上建筑物、附着物作为土地使用权人的合法财产，根据我国现行法律确定的公平性原则，在移交给政府后，理应得到适当的补偿。当然，地上建筑物、附着物属于违法建筑的除外。

（三）无偿收回国有建设用地使用权的处理原则

无偿收回国有建设用地使用权是对土地使用权人闲置、浪费土地资源的一种严厉的惩罚措施，因此应当慎重适用。根据《城市房地产管理法》第二十六条的规定，土地使用者未按照出让合同的约定动工开发利用土地满二年的，可以无偿收回土地使用权。此处规定的是“可以”收回而非“应当”收回，即此种情形下，并非强制性的必须收回建设用地使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。根据上述规定，如果采取法律规定的警告、罚款等行政处罚措施，可以有效改正、制裁土地使用者闲置土地的行为，也可以不采取无偿收回建设用地使用权的措施。

（四）对无偿收回国有建设用地使用权决定不服时的救济

根据前述分析，因土地闲置，国家无偿收回建设用地使用权有两种途径。若出让人通过行使合同解除权，要求受让人返还国有建设用地使用权，此种情形下，受让人可以通过民事诉讼主张权益。若出让人行使国家公权力，通过行政手段，作出《收回国有建设用地使用权决定书》收回国有建设用地使用权的，根据《闲置土地处置办法》第十七条第二款，受让人对该决定不服时，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。