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法窗 | 集体经济组织成员身份的认定

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2022年12月30日,全国人大常委会公布了《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》,根据该草案第十一条之规定,集体经济组织成员一般是指户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系,以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民。

图片而侵害集体经济组织成员权益纠纷一般是指侵害集体经济组织成员就集体所有财产所享有的占有、使用、收益等权益而引发的纠纷。笔者通过数据库检索“侵害集体经济组织成员权益纠纷”类案件,截至2023年11月03日,陕西省累计此类纠纷共计40083件,位居全国第一。鉴于此类案件实践中频发,具体案件情形各异,法律适用不一、司法案例差异较大,具有一定的研究价值。

结合笔者曾办理过的此类案件,以农村集体经济组织为例,是否能够认定为集体经济组织成员是处理侵害集体经济组织成员这类纠纷的症结所在,由此产生的问题有二。其一,鉴于村民委员会系自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,故集体经济组织成员的资格是否能够由法院进行认定。其二,如何界定是否属于集体经济组织成员,认定集体经济组织成员的边界何在。

一、集体经济组织身份资格是否能够由法院认定

以陕西省为例,实践中对于侵害集体经济组织成员权益纠纷,村委会往往以认定集体经济组织成员系集体经济组织内部内部事务,不受外界干扰等诸如此类的观点用以对抗法院的审查认定1过根据《陕西省高级人民法院关于农村集体经济组织成员土地补偿费用纠纷案件审判工作指引》第八条规2知,对于认定集体经济组织成员产生争议,法院有权进行审理查明且不得以农村集体经济组织成员资格存在争议为由直接裁定驳回起诉。

二、如何界定是否属于集体经济组织成员

(一)关于集体经济组织成员认定的理论及实践现状

理论上关于如何认定集体经济组织成员资格存在争议,大致上可分为登记主义、事实主义与折中主义。登记主义顾名思义是以户籍所在地(户口登记地)作为判定是否具有体经济组织成员资的认定标准;事实主义是指以成员在集体经济组织中是否具有长期、稳定的居住及生活作为认定标准;折中主义则建议应当以户籍登记为主要原则,辅之以长期居住来确定成员资格。户籍是确定公民身份的基本依据,户籍的变化是一种有章可循、有据可查的行政行为,但不可否认将户籍作为认定成员资格的唯一标准确有弊端,成员与农村集体土地的关系亦是重要的考量因素,农村集体的土地之所以分配给本集体内部成员原因就在于成员主要依靠农村土地生产和生活,他们不仅依靠对土地的使用获得收益,亦对土地有着深厚的情感。因此,综合衡量来看,集体经济组织成员的认定应遵循“依据法律、尊重历史、实事求是、公平合理”的原则,以是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户和是否形成较为固定的生产、生活为基本判断标准,同时,还应充分考虑农村土地承包具有的基本生活保障功能。

实践中对于如何界定集体经济组织成员身份亦有分歧,集体经济组织成员身份认定除部分地区采用单一认定标准,即将户籍登记作为唯一认定标准外,大部分地区则采用综合衡量标准(详见下表)。具体考量的因素主要包括户籍登记、是否长期在集体生产生活、是否依赖该农村集体经济土地生产生活、是否取得农村土地承包经营权、是否缴纳社会保险、是否与集体经济组织产生权利义务关系以及是否获得其他替代性基本生活保障等,这与《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》的立法精神及有关规定亦相契合。

以陕西省为例,陕西省对于集体经济组织成员认定采取综合衡量标准。根据《陕西省高级人民法院关于农村集体经济组织成员土地补偿费用纠纷案件审判工作指引》第九条规定,人民法院审查当事人是否具有农村集体经济组织成员资格,应综合考虑当事人户籍登记状况、户籍变动原因、当事人是否与集体经济组织签订家庭承包合同取得土地承包经营权、当事人是否在农村集体经济组织居住生活以及农村土地对当事人的基本生活保障功能等因素综合认定。虽然该规定是对农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷的工作指引,但是对于农村集体经济组织成员资格的认定具有规范和指导意义。

(二)集体经济组织成员资格的得失

1. 集体经济组织成员资格的取得

集体经济组织成员资格的取得大致可归纳为三种,其一,原始取得,通常指通过人口的自然繁衍,长期稳定生活在特定农村集体经济组织所在地而自然取得成员资格。如:父母双方或一方是本集体经济组织成员且本人出生户籍登记在本集体经济组织所在地。其二,法定取得,通常是指通过婚姻、收养及政策性移民取得集体经济组织成员资格。如:缔结婚姻后合法迁入户籍的落户者;离婚、丧偶后户籍仍保留在本村的妇女;办理领养手续并登记在册的养子女;因政府安置而迁入本集体经济且登记在册的人员。其三,加入取得,是指除前两种途径外加入本集体经济组织的人员,因加入取得集体经济组织成员资格的情形众多,常见有以下几类人员:大专院校在校学生;部队现役义务兵;被判处徒刑的服刑人员;经集体经济组织同意加入等。

2. 集体经济组织成员资格的丧失

丧失集体成员资格的情形主要有三种。第一,死亡。集体经济组织成员因死亡,户口被公安机关注销导致丧失成员资格;第二,取得其他集体经济组织成员资格(户籍迁出)。户籍转为非农家庭户口或取得其他集体经济组织成员资格,原经济组织成员资格随即丧失。第三,获得其他替代性保障。其中,户籍迁出是导致集体成员资格丧失最常见的情形,亦是影响在征地拆迁过程中相关款项(拆迁补偿款、拆迁过渡安置费、回迁款)获得的主要因素。实践中不乏村委会以当事人的户籍存在变动为由而拒绝向其发放与拆迁有关之费用。

3. 特殊情形下的认定

农村子女考入大学或入伍后是否仍具有原集体经济组织成员资格?

通说认为此类人员仍具有原集体经济组织成员资格,《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》第十一条亦规定如此,原因在于,此类人员虽因求学、入伍暂时将户籍迁出,但其赖以生存的仍是原集体经济组织提供的土地,不能因此类人员户籍暂时不在村集体而剥夺其所应享有的集体权益。

外出务工、经商人员以及服刑人员是否仍具有原集体经济组织成员资格?

是否脱离赖以生存的土地保障是考量农村集体经济组织成员资格的实质要件,若外出务工、经商人员虽暂时离开农村集体但并未脱离集体为其提供的土地保障,按照司法实务及《中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)》的规定,此类人员仍是该农村集体经济组织成员。

对于农村服刑人员其虽然按照法律规定将户籍从农村集体经济组织所在地迁出,但户口迁入地所在的监狱并不负担其回归社会后的基本生活保障,其仍以原集体经济组织的土地作为基本生活保障。因此,此类人员仍具有原集体经济组织成员资格。

“空挂户”的成员资格认定

“空挂户”虽然形式上符合集体经济组织成员资格(户口在册),但因其并未与集体经济组织形成固定且延续性的权利义务关系。因此,此类人员的集体经济组织资格应当予以排除。

“外嫁女及其子女”的成员资格认定

首先,“外嫁女”并非是严格的法律概念,一般情况下是指,因缔结婚姻离开本集体经济组织嫁往其他经济组织的妇女,包括离异或丧偶的妇女。此类人员若产生争议情况繁多且复杂多样,司法实务亦经常面临无规则解释或填补的考验,故不乏有学者主张将外嫁女的集体经济组织资格界定问题纳入村民自治的范畴,由嫁出村与嫁入村之间按照“政府指导、村民自治”的原则协调处3

但不可否认,在诸如侵害集体经济组织成员权益纠纷等争议中存在村规民约与现行法律相冲突、村规民约缺乏监督和审查等现实问题导致此类人员的合法权益无法得到保障。集体经济组织成员资格的认定是维护此类人员权益的关键,因此,笔者建议按照前文关于集体经济组织成员认定的论述处理涉及“外嫁女”的争议。

总之,集体经济组织成员认定极具个案特点,集体经济组织成员认定亦是解决诸如侵害集体经济组织成员权益纠纷、土地经营权纠纷的核心所在,故在面临此类纠纷的过程中需要结合现实以及历史因素、检索大量案例以及搜集尽可能多的证据力图妥善处理此类纠纷。

1.(2021)陕01民终17766号西安市雁塔区小寨路街道办事处吉祥村村民委员会、西安市雁塔区小寨路街道办事处吉祥村村民委员会第一村民小组等侵害集体经济组织成员权益纠纷民事二审民事判决书

2.《陕西省高级人民法院关于农村集体经济组织成员土地补偿费用纠纷案件审判工作指引》第八条:人民法院审理农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件,农村集体经济组织抗辩否认原告具有农村集体经济组织成员资格,人民法院应当对农村集体经济组织的抗辩能否成立进行审查,不得以农村集体经济组织成员资格存在争议为由直接裁定驳回原告起诉。

3. 张威主编.土地管理法律实务[M].2015