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关注 | 让文物活起来,文物保护法应如何修改?

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2023年10月25日,全国人大就《中华人民共和国文物保护法(修订草案)》公开征求意见,引发文物收藏界的积极关注和讨论。我们已经在征求意见期间对文物保护法修改的建议提交至网站,在此期间,通过阅读、整理有关部门、专家学者、律师同仁、收藏家们的真知灼见,我们对于如何修改文物保护法以及如何让文物活起来有了一些启发,特此与诸位同仁分享。

现行的《中华人民共和国文物保护法》于1982年11月19日制定,几十年来,文物保护法已经历经5次修正和1次修订。此次提请审议的文物保护法修订草案,仍牢牢坚持把保护放在第一位,进一步完善了文物保护管理制度,同时结合当下文物保护政策,在促进文物合理利用,推进文物资源数字化采集和展示利用方面做出了一定的制度安排;另外,修订草案进一步打击文物违法行为,加大处罚力度,比如修订草案大幅提高了处罚金额、增加责令承担相关文物修缮和复原费用、吊销许可证书等规定、增加行政处罚类型、设定不同档次的处罚并相应提高罚款额度等。修订草案在加强文物追索,促进国际交流与合作等方面亦作出了相关规定。条文数量从以前的80条增加至92条,文物保护的内容在一定程度上更加完备。但是,有意见认为,文物保护法修改在加强文物利用方面仍有欠缺,在放开文物收藏、经营、市场方面仍不够开放、对民间收藏的保护与认可仍有不足,在征求意见期间,大量关于文物保护法修改的主张和建议涌现。

一、文物保护法应进一步落实让文物活起来的指导思想

根据党中央、国务院对文物工作作出的一系列部署、习近平总书记关于让文物活起来的重要论述,此次文物保护法修订的核心内容之一应该是推进文物有效利用,进一步明晰未来文物保护工作的发展和利用方向,以法治护航,让文物“活起来”。修订草案对文物利用方面作出了一些规定,比如一些原则性规定“国家鼓励加强文物保护数字化工作,推进文物资源数字化采集和展示利用”、“国家鼓励文物保护利用研究,在确保文物安全的前提下,坚持社会效益优先,合理利用文物资源,提供多样化多层次的文化产品与服务”,同时针对不可移动文物、馆藏文物等不同类型的文物明确了多种展示其价值的方式,例如针对馆藏文物,提出要提高利用效率。

但有意见认为,现在文物利用成效还不够显著,文物保护法应进一步加大让文物活起来的立法力度,进一步贯彻落实让文物活起来的指导思想。让文物活起来的关键是讲好文物故事,丰富公众的人文精神世界,以达到启迪、教化作用,依托文物资源来构建中国精神、中国文化、中国价值,但目前仍存在文物利用的目标和价值导向不够明确、文物活起来的手段和方法不够创新多元,文物资源内涵挖掘不够等问题。文物保护法需要加强顶层设计以贯彻让文物活起来的基本遵循,需要深入改革,对彻底盘活文物资源、开放市场进一步规定,需要集各方力量、加强与社会各界的合作,鼓励民间收藏、让社会文物流通起来,需要创新讲述文物故事的平台与方式……不仅仅是立法层面,让文物活起来需要广泛调动各方参与文物事业的积极性。

二、制定、完善文物鉴定相关制度

文物鉴定在文物保护利用工作中发挥着基础支撑作用,对于文物鉴定工作,2016年1月1日《关于办理妨害文物管理等刑事案件适用法律若干问题的解释》施行后,国家文物局指定首批13家机构作为涉案文物鉴定评估机构,2016年10月,国家文物局指定29家机构为第二批涉案文物鉴定评估机构,开展妨害文物管理等刑事案件涉及的文物鉴定和价值认定工作。2018年,五部门联合印发《涉案文物鉴定评估管理办法》,该办法构建了涉案文物鉴定评估的基础管理制度。民间收藏文物鉴定方面,2014年,为引导规范民间收藏文物鉴定行为,国家文物局批准7家文博单位面向社会公众开展民间收藏文物鉴定试点工作,但最终并未有效推进。2021年,国家文物局等部门联合出台《关于加强民间收藏文物管理促进文物市场有序发展的意见》,提出规范民间文物鉴定的意见,比如建立文物鉴定公益性咨询常态机制,鼓励有条件的国有博物馆、国有文物商店、涉案文物鉴定评估机构等面向社会提供公益性咨询服务,还有探索建立国家文物鉴定评估管理体系,试点开展文物鉴定机构资质管理。2023年全国文物局长会议和国家文物局2023年工作要点都明确提出要构建国家文物鉴定评估管理体系。

大多意见都认为,目前文物鉴定还存在很多问题,文物鉴定缺乏有效的鉴定监督机制,这导致一些鉴定机构设立时缺乏必要的准入机制。另外文物鉴定服务不规范,缺乏统一的标准和规范,缺乏规范的鉴定主体、标准的鉴定程序、规范的操作流程,甚至是规范的科技检测设备。

因此,有意见认为,文物保护法应该解决文物认定、鉴定标准规范问题,文物行政管理部门应该制定相关认定鉴定标准和操作规范、管理标准和执法标准、发展文物相关科技检测技术和建立科技检测标准、建立有效的公开和监督机制等。在修订或制定相关法规时,还应该进一步考虑到文物鉴定这一专业领域的具体需求,并做出更为详细具体、统一的规定。

三、加强对社会文物的保护利用

民间藏品数量拥有庞大的体量,是一个值得被挖掘的文物资源、文化瑰宝库,是真正让文物活起来的关键。但目前对文物私人所有权规定模糊、通过合法渠道获得文物的规定不明确、文物经营权未放开、多元化的文物所有权流转渠道未实现、市场上“出土”“出水”认定标准不明确,导致对民间社会文物的保护利用不足,僵化的文物所有权认定和保护模式,让民间数亿件社会文物不敢展示。文物来源方式多样,祖传的、接受赠与的、买卖交易的、拍卖的、回流的,取得方式只要不涉及犯罪,就是合法的,作为公民合法所有的文物,国家有关部门应该认可持有者的合法地位,并尽到保护其合法所有权的义务和职责。文物保护法需要对此作出完备的制度安排,通过系统性综合改革去推动解决长期制约行业发展的关键性问题,明确并保障社会文物合法收藏,确保社会文物的自身价值和社会价值得以实现。

四、对鼓励社会力量参与文物保护作出进一步统筹安排

从考古到古建、博物馆,从不可移动文物到可移动文物,文化遗产作为人类共享的文明成果,如何保护利用,如何活化,不光是全国文物工作者的事情,也是全社会共同参与的事情。鼓励和引导社会力量参与文物保护,是新时期文物保护的趋势,也是必然。对此,中办、国办出台的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》明确提出,要健全社会参与机制,支持社会力量合理利用文物资源,探索社会力量参与不可移动文物使用和运营管理。国家文物局相继印发《关于促进文物保护利用的若干意见》《文物建筑开放导则(试行)》等文件,对鼓励社会力量参与文物保护利用提出了原则性规定。2022年,国家文物局出台《关于鼓励和支持社会力量参与文物建筑保护利用的意见》,这是近年来国家文物局首次专门就社会力量参与文物建筑保护利用出台的政策性文件。本次文物保护法修订草案也新增了部分规范、引导和保障社会公众参与文物保护的条款,如“总则”部分规定新闻媒体应宣传文物保护知识及法律法规,做好舆论监督;第17条明确规定各级文物部门或执法机构应及时受理公众针对文物违法行为的举报。

但尽管社会力量参与文物保护利用的必要性和重要性已经得到广泛认同,然而有关政策和管理措施还停留在临时性、碎片化阶段,总的来说,仍然缺乏足够引导,公众参与文物保护呈现自发状态,参与实效和持续性不足。有专家指出,社会力量参与文物治理体系的制度包括行政制度、决策制度、执法制度、预算制度、监督制度等配套制度还缺少统筹谋略。如何充分拓展社会力量参与文物保护利用的深度广度,如何进一步作出引导,文物保护法也许还需要继续完善相关顶层设计,也需要对后续配套制度作出安排。

五、放开文物经营,盘活文物资源

现行文物保护法明确规定除经批准的文物商店、经营文物拍卖的拍卖企业外,其他单位或者个人不得从事文物的商业经营活动。对此,大多意见都认为文物保护法规定的经营渠道比较狭窄,实际上可能与社会公众的文物收藏实际情况不太符合,导致现实大量存在的古玩城、艺术品交易市场、地摊、淘宝店等主体在这样的经营规定下难以稳定健康发展,对于收藏家来说,即便去政府性的古玩交易市场购买,也可能会存在面临违法犯罪的风险,用这种行政许可的方式管理文物市场主体可能会影响文物市场的创新动力,导致文物无法发挥活力。另外,文物保护法没有规定收藏者可以通过经营的方式获得文物所有权、使用权、收益权、处分权,将经营排除在外,这也意味着文物经营始终没有放开。民间的收藏家、民间资本主体无法进行文物经营活动,否则,可能会触犯非法经营罪、倒卖文物罪等刑事处罚。

之所以限制文物经营,是因为计划经济时代文物稀缺性、被神秘化、用于考古历史研究等,文物承载的经济价值、拉动经济发展、促进消费的功能被忽视。改革开放几十年来,文物出现的体量已经超乎想象,文物资源已经发生翻天覆地的变化。相关部门对现有民间文物的数量、质量、等级存在一定误判,因而形成了脱离实际的理论体系,之前限制经营的方式已不适合当今社会发展。另外,从民法典、行政许可法、中央系列文件、放开政策来看,文物经营不是特许经营,采取法定的经营方式的规定违反了上位法。

对此,有专家建议,文物艺术品经营主体全面放开,采取注册制,并逐渐放开到备案制,公司、个体工商户、合伙企业等凡是工商部门规定的市场主体均可以经营文物艺术品,运用备案、事后方式进行监督,还应设立公开的标准,向社会公开,对文物公开交易的种类、范围的限制进行规定。文物经营权的放开,既可以发掘出珍贵文物资源、文物的经济价值,通过市场逐渐淘汰赝品、仿品,彻底盘活文物资源,文物资源变为资产,可以进行股权投资、资产置换、典当、拍卖、抵押等,形成金融杠杆,撬动经济发展。

六、落实非国有博物馆与国有博物馆共同发展的法律安排

文物保护法大篇章是针对国有博物馆,国有博物馆在这几十年的修法、执法过程中,已经具备非常完善的制度安排以及保护实践,而非国有博物馆和社会文物目前在政策法规领域还存在保护不足的情形。我国非国有博物馆登记在册的数量就有2000多家,非国有博物馆早已建立了与民间联系沟通的有效渠道与广泛途径,具有高度的市场敏锐性,并且现在已经成为抢救保护国家文化遗产,特别是收藏保存散存民间难以计数的传统物件的重要力量,让文物活起来就要重视非国有博物馆的作用,文物保护法应该对非国有博物馆作出制度安排,从法律制度上保障国有博物馆与非国有博物馆同等待遇、共同发展。这不仅是我国非国有博物馆的地位决定的,更是对保护民间文物、让文物活起来的有效落实。

鉴于非国有博物馆多属公益性质,应落实与国有博物馆在政策方面的同等待遇,享受国家政策带来的优惠;应该充分保障出资人对投入博物馆的财产的权益和安全,保障社会公众充满信心、充满动力的将其资金、藏品、资源等投入博物馆建设、文物保护之中;立法应该体现出对经营文物回流的组织或者个人的政策扶持,鼓励文物回流,鼓励个人、单位、非国有博物馆等到国外抢救流失到海外的文物等等。

结语

文物保护法不仅仅是一部文物部门的法律,更关乎国家文化强国战略决策的构建与发展,关乎如何将中华民族光辉灿烂的文化资源、千年的文化传承通过有效的法律部署转化为国家文化软实力、经济资源。立法部门需要进行充分的调研,了解、倾听文化文物市场、收藏家、文物爱好者、各地收藏协会、古玩城、博物馆以及各地人民群众的呼声,制定一部符合中国国情、文物市场、满足文物收藏实际需求的文物保护法,真正贯彻落实让文物活起来的政策精神,确保修订后的法律法规能够更好地保护、活化我国的宝贵文化遗产。

*文中所使用图片均来自摄图网