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地方政府专项债券发行法律实务
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国家高度重视地方政府债务风险防范，坚持疏堵并重，在严格控制地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，加快建立健全规范的地方政府举债融资机制，强化限额管理和预算管理，部署发行地方政府债券置换存量债务、完善地方政府专项债券制度、开展债务风险评估和预警、建立应急处置机制、实行分类违约处置、推进政府债务信息公开、构建常态化监督机制、依法查处问责违法违规融资担保行为，逐步形成覆盖地方政府债务管理各个环节的“闭环”管理体系。
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）提出政企债务“切割”的原则，要求“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担”。自此之后，地方政府举债，除了地方政府债券之外的任何其他举债模式，理论上都是违规。2014年修订并于2015年施行的新《预算法》允许省级地方政府自主发债，这翻开了我国地方债管理的新篇章。疏堵结合，关闭违规举债的旁门，打开举债的正门。除一般政府债券外，重点在于地方政府专项债券。地方政府专项债券又进一步细分为一般（普通）专项债券和项目收益类专项债券。作为我国政府投融资体制的一项巨大改革，发行政府专项债不仅是保障地方合理融资需求的重大机制建设，也是遏制违法违规融资担保行为、防范地方政府债务风险的重大举措，已成为撬动基础设施项目投资的重要资金来源，受到各级财政部门的高度重视。
一、地方政府专项债券概述
地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券进一步可分为一般（普通）专项债券和项目收益类专项债券。项目收益类专项债券全称为项目收益与融资自求平衡的专项债券，其偿债资金来源主要来自项目建设完成后运营产生的专项收入。
地方政府专项债券源自国务院43号文，与地方政府一般债券相对应。地方政府的一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；而地方政府专项债券融资，则是以对应的政府性基金或专项收入偿还。两者的偿债资金来源及募集资金用途都存在一定区别。
时至今日，我国地方债发行已日趋成熟，发行数量和规模稳步提升。截至2019年12月末，全国地方政府债务余额213072亿元。其中，一般债务118694亿元，专项债务94378亿元；政府债券211183亿元，非政府债券形式存量政府债务1889亿元。2019年1-12月，全国发行地方政府债券43624亿元。其中，发行一般债券17742亿元，发行专项债券25882亿元；按用途划分，发行新增债券30561亿元，发行置换债券和再融资债券13063亿元。专项债券发行余额已经后来居上，超过一般债券。
二、地方政府债券发行要素和要求
根据《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号文）及《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）等部门规章，地方政府专项债券主要有以下要素：
（一）发行和偿还主体：地方政府，主要指省、自治区、直辖市地方政府（以下简称省级政府）；计划单列市政府经省政府批准，可以自办发行地方政府专项债券；市县级政府需由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。
（二）地方政府专项债券利率、偿债来源和发行期限：专项债券采用记账式固定利率附息形式。单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源。单只专项债券可以对应单一项目发行，也可以对应多个项目集合发行。专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定，但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。公开发行的普通专项债券增加15年、20年期限。
（三）地方政府专项债券项目种类：根据2019年9月4日国务院常务会议的会议精神，地方政府专项债券根据地方重大项目建设需要，并扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施领域。截止目前，已经推出的项目收益专项债品种包括：土地储备专项债、收费公路专项债、棚户区改造专项债、轨道交通专项债和高等学校专项债、公立医院专项债券等。同时，明确专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。
（四）地方政府专项债券的额度：国务院对地方政府债务余额实行限额管理。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。年度预算执行中，如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批：当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。各省、自治区、直辖市政府债务限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的总限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家宏观调控政策、各地区建设投资需求等提出方案，报国务院批准后下达各省级财政部门。
省级财政部门依照财政部下达的限额，提出本地区政府债务安排建议，编制预算调整方案，经省级政府报本级人大常委会批准；根据债务风险、财力状况等因素并统筹本地区建设投资需求提出省本级及所属各市县当年政府债务限额，报省级政府批准后下达各市县级政府。市县级政府确需举借债务的，依照经批准的限额提出本地区当年政府债务举借和使用计划，列入预算调整方案，报本级人大常委会批准，报省级政府备案并由省级政府代为举借。
（五）地方政府专项债券的收益和还款：根据财库83号文，专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。而根据《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号），项目收益专项债券是指地方在法定专项债务限额内，按照地方政府性基金收入分类发行的专项债券，项目收益专项债券直接对应项目资产和收益，实现项目收益融资自平衡。项目收益专项债券与项目对应，实行分类管理，最终偿债资金落到对应的项目收入上。平衡方案要注意把握两个平衡：总量平衡，确保融资规模与项目全周期预期收益相匹配；结构平衡，确保债券期限与项目期限相匹配，防止期限错配。
三、地方政府专项债券发行程序及要点
（一）专项债额度申请
根据财预89号文，“各地试点分类发行专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排”。所以，各市县具体项目想要发行专项债，最基本的条件就是具备相应的专项债额度。专项债额度“自下而上申请，自上而下分配”。一般由各市县财政局根据项目融资需求向省财政厅申请额度，省财政厅汇总全省的情况后，向财政部申请全年的发债额度。财政部根据各省的项目情况、财政情况、经济情况等各项因素，审批该省的全年发债额度。省财政厅拿到全年额度后，再根据各市县的财政情况及项目情况，向各市县分配额度。分类发行专项债券建设的项目，应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入，且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。项目资金平衡方案是后续专项债正式发行时需要披露的文件之一，因为财政厅要求在前期申报额度时就要提供，所以，市县财政局一般会提前自行或要求项目单位聘请专业的会计事务所协助该项工作。
（二）聘请中介机构开展工作
专项债额度下发后，即可以开始制作债券申报材料。地方多是由市县财政局牵头，相关职能部门配合，省财政厅统一汇总、评级。例如发行棚改债，需住建局、国土局等相关职能部门配合；发行土储债，需国土局、土储中心等职能部门配合提供材料。
申报材料包括项目收益与融资资金平衡方案、评价报告、法律意见书、信用评级报告。为申报材料的编制，一般会随机聘请中介机构开展材料编写工作。会计师事务所对项目收益及资金平衡情况进行评价，出具评价报告；律师事务所对项目进行合法合规审查，出具法律意见书。项目收益与融资资金平衡方案本应由财政厅或市县财政局撰写，但实际中一般会聘请会计师协助完成。最终省财政厅聘请评级机构，开展专项债券信用评级，出具信用评级报告。
（三）发行材料申报
根据发债时间进度安排，编制好申报材料后，统一提交到省财政厅审查。材料无误后，由省财政厅安排至交易所发行债券。
四、专项债券额度和资金分配新政策
（一）资金跟项目走
国务院在2019年9月4日常务会议上明确要求加强债券项目管理，防止出现“半拉子”工程。今后“资金跟项目走”，专项债券额度要向手续完备、前期准备工作充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。各地和有关部门要加强项目储备，项目必须在有收益，要优选社会经济效益比较明显，群众期盼、迟早要干的项目。专项收益债券作为一种财政资源，以前的额度分配注重区域平衡，之后分配则更注重市场化。根据国常会的要求，今后将探索建立投资项目正向激励机制，债券资金更多支持愿意干事创业、勇于担当、有较好发展潜力的地区和区域加快发展，应高度重视基础设施、高新技术、传统产业改造、社会服务等领域。
（二）项目库滚动管理
根据国务院“资金跟项目走”的要求，全国各省级政府均加大了对债券项目的管理。根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达下一年度专项债部分新增额度，确保下一年度年初即可使用见效，并扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施领域。专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。
（三）入库项目进行集中评审
各市县财政部门组织发行前期准备工作，编制项目资金平衡方案和委托第三方机构进行评估；方案编制完成后报省财政厅。省财政厅组织厅债务处、各地财政、项目主管单位、项目单位、各第三方中介机构对拟发行项目进行集中评审，项目筛选、项目可行性、合规合法性、收益的真实客观性、平衡方案科学性均需经受各方公开审核问询。项目方案通过审定后，即可申请发行。因此，根据债券发行规则，各市县应提前准备，主动做好发行前的准备工作，对已入库项目，要尽快完成平衡方案编制和第三方评估，及时报审发行。同时，要大力挖掘新的项目，补充项目库，为今后争取更多的发行额度做准备。
（四）项目要求和重点支持项目范围
根据2019年6月10日，中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，要求合理明确金融支持专项债券项目标准。发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。精准聚焦重点领域和重大项目。鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。
五、地方政府专项债券监管政策梳理
2014年，中央政府启动对地方政府的债务甄别工作，同年9月国务院发布43号文，明确将政企债务进行分离切割，并开始整治地方政府债务问题。43号文正式开启了规范地方政府举债行为的大幕，并为后续若干年的地方债务监管建立起了基础性框架。修明渠、堵暗道，明确地方政府举债采取政府债券的方式进行，政府发债需在国务院确定并经全国人大批准的额度内，并纳入预算管理。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。
2015年，修订后的《预算法》明确地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道。
2017年，项目收益与融资自求平衡专项债券正式启动，相应监管政策也不断推出。一方面，财政部在2017年发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预【2017】50号）及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预【2017】87号），进一步限制违规举债。另一方面，在2017年5月16日推出《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕62号），在6月2日和6月26日分别推出《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）和《关于印发<地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）>的通知》（财预〔2017〕97号），在治理地方政府和地方融资平台违规融资、清查隐性债务的同时，开始试点发行项目专项债。
2018年2月24日，财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号文），在要求堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债的同时，强调用好地方政府债务限额。在严格执行法定限额管理的同时，鼓励各地区按照财预〔2017〕89号的规定，积极利用上年末专项债务未使用的限额，结合项目对应的政府性基金收入、专项收入情况，合理选择重点项目试点分类发行项目收益与融资自求平衡的专项债券，保障重点领域合理融资需求。完善专项债券管理，在严格将专项债券发行与项目一一对应的基础上，加快实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配，以及债券期限与项目期限相匹配。继续推进发行土地储备和政府收费公路专项债券。合理扩大专项债券使用范围，鼓励地方按照财预89号文要求，创新和丰富债券品种，按照中央经济工作会议确定的重点工作，优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券。当年3月1日，财政部发布《关于印发<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知》，对棚户区改造项目发行专项债券进行规范。
2018年12月，经十三届全国人大常委会第七次会议通过，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。
2019年6月10日，中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）提出，加大逆周期调节力度，更好发挥地方政府专项债券的重要作用。要进一步健全地方政府举债融资机制，推进专项债券管理改革，在较大幅度增加专项债券规模基础上，加强宏观政策协调配合，保持市场流动性合理充裕，做好专项债券发行及项目配套融资工作。
专项债券必须用于有一定收益的重大项目，融资规模要保持与项目收益相平衡。发挥专项债券带动作用和金融机构市场化融资优势，依法合规推进专项债券支持的重大项目建设。对没有收益的重大项目，通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持。对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。提出要精准聚焦重点领域和重大项目，鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设；同时，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。
2019年9月4日，国务院常务会议召开，会议提出将专项债的政策作用进一步放大，包括提前下达2020年专项债部分新增额度、扩大专项债使用范围、扩大资本金使用范围、加大项目管理等。
一是提前下达专项债新增额度，加快发行进度。提前下达的明年专项债券部分新增额度，便于做好专项债券项目的准备工作，促进明年专项债券更快速更有效发行使用，同时，有助于实现以资金绩效为导向，形成有效投资，确保形成实物工作量。
二是扩大地方政府专项债使用范围，向民生领域倾斜。扩大地方政府专项债券使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。其他领域符合条件的项目如准备充分、短期可形成实物工作量，也可以给予支持。本次专项债券使用范围较原来有所扩大，主要是财政部根据地方上报项目和实际情况，更加向民生领域倾斜。
三是扩大资本金使用范围，撬动更多投资资金。专项债券可用作项目资本金范围明确为符合重点投向的重大基础设施领域，并由铁路、公路、供电、供气4个领域项目，进一步扩大为10个领域项目，即铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。同时，鼓励地方政府在符合政策规定和防控风险的基础上，尽量多安排专项债券用于项目资本金。以省份为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例一般控制在20%左右。
四是加强项目管理，防止出现“半拉子”工程。按照“资金跟项目走”的要求，专项债额度将向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。鼓励各地和有关部门加强项目储备，项目必须有收益，要优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，同时也要防止一哄而上，确保项目建设取得实效。五是禁止专项债资金应用于土地储备、棚改和房地产相关领域。根据国常会会议精神，未来偿债主要依赖土地出让收入的土地储备专项债、棚户区改造专项债将暂停，并要求专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。监管层开始对当前土储专项债和棚改专项债发行规模过大，挤占其他公益性项目融资空间的状况进行一定调整。同时，地方也将按照会议精神，调整专项债额度申报资金投向，进一步优化专项债资金使用，增强专项债对基建的支撑力。
2019年11月20日，国务院发布了《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）。《通知》中提出适当调整基础设施项目最低资本金比例，其中与项目收益专项债关联较大的公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域项目的资本金下限可以在20%的基础上适当下调不超过5个百分点。项目资本金比例的下调使得更多总投资规模较大的公益性基建项目可以纳入项目收益专项债的项目范围。但基于此类项目总投资规模大的特点，在债券成功发行后也需要更长的运营期限来获取足以覆盖专项债券本息的专项收入。
根据近年以来的国家政策，加快发行使用地方政府专项债券，已经是规范地方政府举债融资的一项重要且有效的举措，对于深化供给侧结构性改革、应对当前经济下行压力、促进扩大有效投资等方面具有重要意义。专项债券的发行，将在各地方政府保障重点项目资金需求，发挥政府债券资金对稳投资、扩内需、补短板等方面将发挥重要作用。未来专项债的使用重点是突出补短板，投资项目将主要集中在农业、水利、交通、环保等领域，通过政府加大投资形成支撑经济发展的托底效应，并通过专项债与建设项目的对接，采取更具针对性的点对点投资，避免资金浪费和大水漫灌。
六、法律意见书制作指引
财政部《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）要求“发行项目收益专项债券还应当……由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等”。因此，发行项目收益专项债券需要就拟发债项目编制项目实施方案，由会计师事务所对项目收益与融资自求平衡出具专项评价报告、评级机构出具评级报告、律师事务所出具法律意见书。
对于律师事务所出具的《法律意见书》，目前暂无具体的内容要求或指引。基于项目收益专项债券的属性，参照出具公司债券、企业债券等法律意见书的要求，现将我们出具的地方政府项目收益专项债券法律意见书的体例及内容框架分享如下：
第一部分 引言
释义与声明
第二部分 正文
第一章 本次发行
根据《实施方案》，简述本次专项债券发行的概要情况，包括发行主体、项目业主、发行金额、发行期限、募资用途及还款来源等。
第二章 本次发行对应的投资项目
披露本次发行资金所投资项目的基本情况，包括项目实施主体及项目建设基本情况。
第三章 项目融资与收益平衡
主要披露项目总投资、资金筹措渠道、项目资本金来源、债券发行计划、偿还资金来源等情况，对项目收益与融资平衡情况进行法律分析。
第四章 发行文件及有关机构
披露本次发行相关文件，包括《XX项目实施方案》《XX项目实施方案专项评价报告》《XX项目信用评级报告》等的主要内容，并对相关中介机构是否具有提供本次债券发行中介服务的资质发表意见。
第五章 项目风险及应对措施
根据项目实际情况，披露可能影响本次债券项目收益和融资平衡结果的风险因素，并披露相关的应对措施和风险控制措施。
第六章 结论性意见
对本次发行的合法合规性发表整体性结论。当然，核心是本次专项债券具有偿还计划和稳定的资金偿还来源，具有偿债保障措施，满足项目收益与融资自求平衡的要求。