社会组织内部治理风险及对策

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发布时间:

2022-06-24

本篇文章对社会组织运行核心部分--内部治理风险及对策进行介绍,旨在加深广大社会组织参与者社会组织内部治理的风险防控意识,对已经产生治理问题的社会组织如何走向正规化提供一定的参照和借鉴

我们在前一篇《社会组织合规法律风险防控》文章中对社会组织的涉诉情况及常见法律风险进行了梳理,本篇文章对社会组织运行核心部分--内部治理风险及对策进行介绍,旨在加深广大社会组织参与者社会组织内部治理的风险防控意识,对已经产生治理问题的社会组织如何走向正规化提供一定的参照和借鉴。
 

随着社会不断发展进步,社会组织在公共服务领域发挥着越来越重要的作用,并日益成为人们社会生活中不可或缺的重要组织形式。社会组织作用的发挥依赖于良好的内部治理,但我国的社会组织还存在很多的治理缺陷,例如组织对政府的依赖性、内部治理结构不完善导致低效率、滥用善款、缺乏自治性和相对独立性、名义上的非营利与实际上的营利化倾向等等。尤其是各种社会组织内部治理不善导致的社会组织失信事件,造成公众对社会公益事业的信任危机越发严重,反映出社会组织治理的重要性与迫切性。

 

 

一、当前社会组织内部治理显现出的问题
 
当前我国社会组织建设高速发展,但和日趋完善的公司治理和政府治理相比,社会组织治理还远不成熟。当前涉及到社会组织有效治理的税收政策、法律制度环境尚待完善。因此,我国社会组织在治理方面面临着很多问题。
(一)社会组织治理的法律法规不完善
就目前我国法律法规的制定来看,除了《基金会管理条例》第3章对基金会的治理结构作出了专门规定外,《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都没有提及。民政部推行的《全国性行业协会商会章程示范文本》也只是提到社会团体需要设置会员大会(或者会员代表大会)、理事会、法定代表人、秘书长。但具体各职能单位的权力分工实际上在我国现有的社会组织中并不明确,导致有些社会组织内部治理的混乱与低效甚至是无效。
另外我国社会组织法规的理解和适用方面,存在定位不清、意义模糊、缺乏统一性、可操作性不强等问题。
(二)社会组织内部治理缺乏依据,高度参照营利性企业管理模式进行内部治理,导致权力纷争
在管理体系不健全的情况下,不少社会组织参照企业管理模式进行内部治理,但是社会组织与营利性组织企业的基因不同。社会组织是依靠组织愿景和服务宗旨凝聚社会群体的,追求合理的付出和奉献。企业则是以利益最大化为目标,双方虽在治理结构上有相似处,但有本质区别,社会组织若深度使用企业管理模式,就容易导致控制权角逐的管理纠纷,而不是推选德才兼备的领导引领社会组织发展。因此又会产生以下纠纷:
1. 因内部治理矛盾理念不同,派别对立的风险
社会团体价值取向不明确,内部治理混乱,内部成员分成不同派别,分别组织部分会员或者会员代表召开会议决策,从而产生难以调和的内部治理矛盾。
某商会系依法成立的社会团体法人,业务主管部门为某市民政局。原告自成立后至2016年8月商会部分理事以会长郭某长期不履职以及存在侵害会员、理事合法权益为由,联名向省主管部门申请提前开展换届选举,并根据主管部门批复,于2016年10月组织召开了第二届会员代表换届大会,选举卢某为第二届会长,并向主管部门提出变更登记申请,2016年11月主管部门受理申请后做出了变更登记,颁发了新的《社会团体法人登记证书》,登记事项将原法定代表人郭某变更为卢某。
郭某不服主管部门作出的变更登记行为向省政府申请行政复议,省政府于2017年6月作出撤销对该商会作出的团体法人变更登记行为。该商会、卢某认为省政府的行政复议决定错误,向一审法院提出行政诉讼,要求撤销省政府作出的行政复议决定书。
法院认为作出行政复议决定的行为是否合法是该案的争议焦点。根据《社会团体登记管理条例》第二十七条第二款“社会团体在换届或者更换法定代表人之前,登记管理机关、业务主管单位应当组织对其进行财务审计”的规定,本案主管部门未在2016年9月30日作出批准某商会换届和更换法定代表人之前组织对某商会进行财务审计。某商会在没有会长召集的情况下召开理事会启动罢免和换届程序,不符合商会章程规定,故主管部门2016年11月批准某商会变更登记违法。
2. 治理程序无视政府规范性文件,造成内部治理混乱的风险
社会组织治理应依据法规、《工作指引》、《章程》等规范性文件。涉及到换届或修改章程的事项,必须严格遵守章程和规定,即便有主管部门参与治理,也不能违反相关规定。
2014年2月22日,某商会成立,张某担任法定代表人、会长。2015年8月5日,该商会召开理事会,形成该商会理事会决议,其中一项决议罢免张某会长职务,选举李某为新任会长。该市民政局派员到理事会现场进行了监督。2015年10月15日,该市民政局为该商会颁发《社会团体法人登记证书》,将法定代表人由张某变更为李某。张某不服,向该民政局申请撤销变更登记行政行为,该市民政局决定维持原行政行为,张某又向该市政府申请行政复议,该市政府决定撤销民政局于2015年10月15日颁发的《社会团体法人登记证书》,2016年4月,该市民政局又为该商会另颁发《社会团体法人登记证书》,将法定代表人由李某变更回张某。
李某及该商会因此向法院提起诉讼,要求撤销市政府作出的行政复议决定,恢复其商会法定代表人身份。法院经审理后认为商会召开理事会决定变更商会法定代表人,却未按照《某省社会团体换届选举工作指引》在会上提供张某损害商会利益的证明,理事会决议程序存在重大瑕疵,因此该理事会决议无效,驳回李某及该商会诉讼请求。
3. 法定代表人变更不畅陷入僵局的风险
实践中,社会团体因法定代表人发生变化,需要办理变更手续。但是,由于存在内部矛盾,原法定代表人并不配合办理变更手续,导致新的工作无法正常开展,从而引发风险。
被告赵某系某协会会长,于2016年10月30日被依法罢免协会会长职务,该协会通过换届选举产生新会长刘某。变更法定代表人登记期间,赵某不交付其任职期间保管的账册、会款、印章等物品,导致协会不能变更法定代表⼈,工作近乎陷入瘫痪。于是新会长刘某和该协会作为原告向法院起诉要求赵某返还商会物品。法院审理认为:本案系因协会法定代表人变更引发的诉讼。《社会团体登记管理条例》第十二条第二款规定,“社会团体登记事项包括:名称、住所、宗旨、业务范围、活动地域、法定代表人、活动资金和业务主管单位”;第十八条规定:“社会团体的登记事项需要变更的,应当自业务主管单位审查同意之日起30日内,向登记管理机关申请变更登记。社会团体修改章程,应当自业务主管单位审查同意之日起30日内,报登记管理机关核准”。依据上述规定,该协会作为民政局登记的社会团体,其变更法定代表人应经民政局审查同意。刘某在诉讼过程中,提供不出主管机关认可法人变更的证据,因此刘某尚未实际变更为该协会法定代表人,即刘某无权代表商会提起诉讼,因此,法院裁定不予受理该案。这便是社会组织相关法律制度不完善导致的社会组织治理制度困境。
4. 治理时间节点逾期风险
社会组织章程中应当规定,社会团体每届任期限制,期限届满必须组织召开会员大会(或会员代表大会)进行换届选举。因特殊情况需提前或延期换届的,须由理事会表决通过,填写《社会团体提前/延期换届申请表》,报业务主管单位审查并经登记管理机关批准同意(无业务主管单位的由监事会签署意见后直接报送登记管理机关)。但延期换届最长不得超过一年。延期换届超过一年以上仍不换届的社会团体,登记管理机关可责令其在规定的时间内进行换届。逾期仍不换届的,年检时登记管理机关将视情况给予基本合格或不合格的年度检查结论。

以上是社会组织内部治理过程中出现纠纷的典型情形和案例,同时也是社会组织内部治理发生众多矛盾中冰山一角。从中可以看出,社会组织在发展过程中可能会因为“内部人治理”等情形,导致社会组织的非营利性质变味,更不用说发挥社会组织对社会的服务功能。

 

 

二、完善社会组织内部治理的意见和建议
 
民政部于2018年8月3日印发《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》但截止至目前尚未颁布该条例,足见国家对规范社会组织管理的谨慎态度。这种情况下,广大社会组织必须依据国家现行的法律法规及指导文本,结合自身组织宗旨自行完善内部治理体系,方能保证社会组织的健康发展,造福社会。具体有以下几个方面:
1. 明确社会组织的正确价值取向
各类社会组织的涌现是社会进步的标志,社会发展过程中,出现新的社会圈层或社会需求,需要以一定的组织形式凝聚在一起,便有了社会组织,但这样的凝聚不能是盲目没有体系的,因此需要发起人凝练组织精神和宗旨,对社会组织活动起到指导和纲领性的作用,汇聚更多对该组织价值认同的人员参与其中。
2. 围绕价值取向制定组织章程
有了组织精神和宗旨,就有了制定组织章程的基础,社会组织章程中需明确社会组织的价值体现形式及理念传承,以保证社会组织在后期发展进步过程中不会偏离最初价值取向。
3. 组织章程细化管理制度
章程根据社会组织的价值取向制定出权责分明、运行体系合理的法人治理结构,以及切实可行体系完善的各种组织内部管理规章。会员(代表)大会严格按照章程规定按期换届,会议符合法定人数和程序;规范集体议事、决策的范围、程序和方法,对社会团体人、财、物等重大事项的决策,严格杜绝由少数人定夺。
监事会直接对会员(代表)大会负责,建立健全内部监督机制,支持监事会(监事)依照章程规定的程序检查社会组织运行过程,并向有关主管部门及时反映情况。
社会组织日常活动中严格按照依据章程制定的各项内部管理规章运行。
4. 完善信息公开制度
监事与监事会是社会组织内部监督机构,但避免“内部人控制”的更有力方式是推动社会组织信息公开,以会员及社会公众的评判来监督社会组织。因此社会组织是否有及时,完整,有效的信息公开制度是评判社会组织优劣的重要条件,信息公开可以根据社会组织的特性在章程中规定面向特定人(会员、捐赠人等)、政府行政管理部门或者社会公众公开。

5. 建立法律审核机制

社会团体除需要制定内部制度及日常运行的合规性审查,在对外活动中面临着和诸多相关方的合作,势必要签署各种形式的文件,也需要在内部建立起法律审核机制,对上述提到的各个层面的问题进行法律的把关。法律审核机制,可以最大限度避免社会团体的法律风险,同时对于社会组织的日常运行提供法律合规性的重要指引。

我们提供成熟的社会组织内部治理框架如下图供大家参考:

1、民办非企业单位社会组织

 

 

 

 

2、基金会、社会团体

 

 

 

 

以上是对社会组织内部治理的简述,合理的组织架构和内部治理规范体系是社会组织壮大的发展的基础,其中包括高效的决策、执行部门及监督、阳光的信息公开机制。
随着我国社会不断进步,每年有大批新社会组织设立,但目前我国各类社会组织的治理结构及运营模式尚处于探索阶段,缺乏精细化的指导和参照体系,实践中社会组织因价值取向凝练不足,或组织架构瑕疵,监督体系缺乏,信息公开途径不畅等原因出现僵局甚至导致注销的情况屡见不鲜。
防止“内部人控制”及信息公开制度是我所目前对于社会组织内部治理研究的重要方向,希望借由本文与读者共同探讨研究,推动广大社会组织的良性发展。
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