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城市更新(十一)| 城乡规划违法建设中的罚款基数如何认定?

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《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”

根据该规定,对于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物处以罚款时,“建设工程造价”应以违法建设部分还是以包含违法建设部分在内的单体建筑作为罚款基数?

一、同一违法行为,适用不同的罚款基数其罚款金额相差巨大

为清晰展现以违法建设部分和以单体建筑作为罚款基数的结果差异,我们假设某幢住宅楼规划设计总层数28层,违规加建2层后,竣工后变为30层,每层造价100万,总体造价3000万,不同的罚款基数下的罚款数额如图:

由此可以看出,针对同一违法建筑物,适用不同的罚款基数其罚款金额相差巨大,且由于法律规定并不明确,导致相关方产生不同的理解,若无法准确界定,执法机关作出的行政处罚定会产生争议,引起诉争。

二、对于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条中的“建设工程造价”的规定,部门及各省也不一致

1. 以违法建设部分为罚款基数

自然资源部《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》(自然资发〔2022〕165号)4.2.7中规定:“城乡规划违法建设中涉及工程造价罚款基数的认定:对《中华人民共和国城乡规划法》规定的违法建设行为处以罚款,应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物违法部分造价作为罚款基数。”

《吉林省城乡规划条例》(2012年施行)第七十一条以及《福建省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法(2011)》第六十五条均规定,对未按照建设工程规划许可证规定建设的,建设工程造价为建设工程违法部分的工程造价。

2. 以涉及违法建设的单体建筑作为罚款基数

住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》(建法〔2012〕99号)中第十二条第一款规定:“对违法建设行为处以罚款,应当以新建、扩建、改建的存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。”根据该意见,对于“未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的”,处罚时应以存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体造价作为罚款基数。

《江苏省城乡规划条例》(2019年修正)第六十二条,《湖北省城乡规划条例》(2015年修正)第五十八条,《浙江省城乡规划条例》第五十九条均规定,对未按照建设工程规划许可建设的,建设工程造价按照有违法建设情形的单项工程造价确定,其中房屋建筑工程按照单体建筑物工程造价确定。

《陕西省城乡规划条例》及相关规定并未对《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条中的“建设工程造价”进行细化或界定。实践中,陕西省相关执法机构在作出罚款决定时,需参照适用自然资源部或住建部的规定,争议也就此产生。

三、虽然实践中对于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条中的“建设工程造价”是违法建设部分造价,还是包含合法建设的单体建筑物造价存在争议,但我们从行政执法的原则、立法本意等方面可以分析得出,此处的建设工程造价应指的是违法建设部分的造价

1. 实践中存在未按照规划审批手续规定的层数、面积建设等不同情形,尤其是超层建设的情况,如果以单体建筑物造价为基础进行处罚,存在将合法建设的部分视作违法建设进行处罚的嫌疑,有违行政执法中的过罚相当和比例原则。

2. 在《城乡规划法》刚施行不久,全国人大常委会法工委经济法室、住建部城乡规划司和政策法规司等编写了《城乡规划法解说》,其认为,作为罚款计算基数的工程造价,可以区分考虑,对于未取得建设工程规划许可证的为工程全部造价,对于未按照建设工程规划许可证规定内容进行建设的,应当为违规建设的部分工程造价。虽然作为学理解说,该解释并无强制性效力,但作为立法者编写的释义,其更能体现当时立法的本意。

3. 虽然自然资发〔2022〕165号文和建法〔2012〕99号文效力等级相同,但是,在国务院机构改革时,城乡规划类行政职能已经从住建部门转移到自然资源部门,在主管部门自然资源部有新的规定时,即使存在不一致的情况,也应参照新发布的《自然资源违法行为立案查处工作规程(试行)》(自然资发〔2022〕165号)执行,即应以建设工程存在违法部分的工程造价作为罚款基数。