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2015年前后，以“南北车”重组、中电投与国家核电重组等为标志事件，央企国企合并重组成为市场关注的焦点。近期，随着中国船舶拟换股吸收合并中国重工、青海国资委与中国五矿拟共同组建中国盐湖集团并收购盐湖股份等系列重大央企国企合并重组的信息陆续披露，央企国企合并重组再度成为社会热点。
2024年9月27日，国务院国资委召开国有企业改革深化提升行动2024年第三次专题推进会，强调“国有企业要加大战略性重组、专业化整合和前瞻性布局力度，围绕新技术、新领域、新赛道开展更多高质量并购，做好并购重组后整合融合，积极推动‘两非’‘两资’有序退出，完善退出绿色通道，腾挪更多资源发展战新产业、推动科技创新”，国资国企在并购重组市场中大有可为。
本文通过梳理新《公司法》及《企业国有资产交易监督管理办法》、《中华人民共和国国有资产法》等相关规定，结合笔者相关工作经验，旨在为准备合并重组的国有企业提供路径梳理与操作指南。

一、吸收合并
1. 吸收合并的概念
吸收合并是指两个或者两个以上的公司合并时，其中一个或者一个以上的公司并入另一个公司的法律行为。接受合并的公司，继续享有法人地位；被合并的公司法人资格消灭，其权利义务由接受合并的公司进行承接。依据《公司法》第二百一十八条规定，公司合并可以采取吸收合并或者新设合并。
2. 吸收合并的主要流程
① 吸收合并各方开展尽职调查工作，拟定吸收合并方案
② 合并方董事会主导制定合并方案
合并方案中应当包括合并各方的基本情况，合并方式，合并各方现有资本及对现有资本的处理，合并各方现有债权、债务及债权、债务的处理，吸收方合并后的注册资本或总股本、股东出资比例，职工安置事项等。
③ 吸收合并各方进行内部决议
依据《公司法》第六十六条规定，股东会作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，应当经代表三分之二以上表决权的股东通过。依据《公司法》第二百一十九条规定，公司与其持股百分之九十以上的公司合并，被合并的公司不需经股东会决议，但应当通知其他股东，其他股东有权请求公司按照合理的价格收购其股权或者股份。公司合并支付的价款不超过本公司净资产百分之十的，可以不经股东会决议；但是，公司章程另有规定的除外。公司依照前两款规定合并不经股东会决议的，应当经董事会决议。因此，吸收合并各方应当就吸收合并的事项的具体情况选择合适的程序进行股东会或董事会决议。
此外，依据《企业国有资产交易监督管理办法》第八条规定，国家出资企业应当制定其子企业产权管理制度并决定审批管理权限。对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务子企业的产权转让，需由国家出资企业报同级国资监管部门批准。依据《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，企业兼并重组属于“三重一大”范围，应当进行集体决策，并事前与党组织沟通。依据《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业民主管理规定》，国有企业和国有控股企业吸收合并时还应就方案中职工的裁减、分流和安置方案由职工代表大会表决通过。
④ 编制资产负债表和财产清单
依据《公司法》第二百二十条规定，公司合并，应当由合并各方签订合并协议，并编制资产负债表及财产清单。合并前的资产负债表应详细列明公司的资产、负债和所有者权益，财产清单包括但不限于固定资产、流动资产、无形资产和其他资产，应详细记录每项资产的性质、数量、价值和状态，以便于合并后的财产评估和分配。
⑤ 审计与评估
依据《国有资产评估管理办法》第三条规定，国有资产占有单位在企业兼并等情形下应对国有资产进行评估，确保国有资产不流失。合并各方应委托具有资质的审计机构对公司的财务状况进行审计，并由评估机构对公司的资产进行评估。
但是，依据《企业国有资产评估管理暂行办法》第七条规定，国有独资企业与其下属独资企业之间或其下属独资企业之间的合并，可以不对相关国有资产进行评估。
⑥ 签订合并协议
合并各方根据审计、评估结果，签订《吸收合并协议》。合并各方签订书面合并协议，应明确合并的条款和条件，包括但不限于合并各方的基本信息、合并目的和理由、合并方式、合并后公司的基本信息（名称、注册资本、注册地址、经营范围等）、合并各方的股权结构（包括各股东的出资额、出资方式、股权比例等）、合并后公司的组织结构、资产评估结果、债权债务处理方案、合并各方的权利和义务、争议解决机制以及其他协议各方认为需要规定的具体事项。
⑦ 通知与公告
依据《中华人民共和国公司法》第二百二十条，公司应当自作出合并决议之日起十日内通知债权人，并于三十日内在报纸上或者国家企业信用信息公示系统公告。债权人自接到通知之日起三十日内，未接到通知的自公告之日起四十五日内，可以要求公司清偿债务或者提供相应的担保。
⑧ 会计处理
合并公告以后，进行账务处理，包括调账、报表合并等。
⑨ 工商变更登记和注销登记
合并完成后，存续公司应依法向公司登记机关申请办理工商变更登记，被吸收合并各方应当解散，依法申请办理注销登记。此外，依据《中央党政机关和事业单位所属企业国有资本产权登记管理暂行办法 》第十四条第一项规定，因合并新设立企业，企业应当办理占有产权登记。
二、资产无偿划转
1. 资产无偿划转的概念
根据《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》（财管字〔1999〕301号），企业国有资产无偿划转是指企业因管理体制改革、组织形式调整和资产重组等原因引起的整体或部分国有资产在不同国有产权主体之间的无偿转移。
我国对资产无偿划转的主体有严格的限制，依据《关于企业国有资产交易流转有关事项的通知》，国有控股、实际控制企业与其直接、间接全资拥有的子企业之间，或其直接、间接全资拥有的子企业之间，可比照国有产权无偿划转管理相关规定划转所持企业产权。
2. 资产无偿划转的主要流程
① 资产划转各方开展尽职调查
② 资产划转各方编制无偿划转可行性论证报告
《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》载明，无偿划转可行性论证报告一般应当载明被划转企业所处行业情况及国家有关法律法规、产业政策规定；被划转企业主业情况及与划入、划出方企业主业和发展规划的关系；被划转企业的财务状况及或有负债情况；被划转企业的人员情况；划入方对被划转企业的重组方案，包括投入计划、资金来源、效益预测及风险对策等；其他需说明的情况。
③ 资产划转各方按内部程序进行决议
资产划转各方为国有独资企业的，应当由总经理办公会议审议；已设立董事会的，由董事会审议。资产划转各方为国有独资公司的，应当由董事会审议；尚未设立董事会的，由总经理办公会议审议。所涉及的职工分流安置事项，应当经被划转企业职工代表大会审议通过。
④ 清产核资与审议
根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第九条，划转双方应当组织被划转企业按照有关规定开展审计或清产核资，以中介机构出具的审计报告或经划出方国资监管机构批准的清产核资结果作为企业国有产权无偿划转的依据。
⑤ 通知债权人
根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第八条，划出方应当就无偿划转事项通知本企业（单位）债权人，并制订相应的债务处置方案。
⑥ 签署无偿划转协议
根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第十条，划转协议应当包含：(一)划入划出双方的名称与住所；(二)被划转企业的基本情况；(三)被划转企业国有产权数额及划转基准日；(四)被划转企业涉及的职工分流安置方案；(五)被划转企业涉及的债权、债务(包括拖欠职工债务)以及或有负债的处理方案；(六)划转双方的违约责任；(七)纠纷的解决方式；(八)协议生效条件；(九)划转双方认为必要的其他条款。
⑦ 无偿划转审批
企业国有产权在同一国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，由所出资企业共同报国资监管机构批准。企业国有产权在不同国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，依据划转双方的产权归属关系，由所出资企业分别报同级国资监管机构批准。
审批所需主要材料为：无偿划转的申请文件；总经理办公会议或董事会有关无偿划转的决议；划转双方及被划转企业的产权登记证；无偿划转的可行性论证报告；划转双方签订的无偿划转协议；中介机构出具的被划转企业划转基准日的审计报告或同级国资监管机构清产核资结果批复文件；划出方债务处置方案；被划转企业职代会通过的职工分流安置方案；其他有关文件。
⑧ 办理产权登记
划转双方应当依据相关批复文件及划转协议，进行账务调整，按规定办理产权登记等手续。
值得注意的是，依据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》，若政府决定的所出资企业国有产权无偿划转本级国资监管机构其他所出资企业的无偿划转事项，依据中介机构出具的被划转企业上一年度（或最近一次）的审计报告或经国资监管机构批准的清产核资结果，直接进行账务调整，并按规定办理产权登记等手续。
三、国有资产转让
1. 国有资产转让的概念
国有资产转让，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人的行为；按照国家规定无偿划转国有资产的除外。
2. 国有资产转让的主要流程
① 可行性研究和方案论证
根据《企业国有资产交易监督管理办法》，转让方应当按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证，涉及债权债务处置事项的，应当符合国家相关法律法规的规定。
② 内部决策
根据《企业国有资产交易监督管理办法》，应当由转让方按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。
同时，产权转让涉及职工安置事项的，安置方案应当经职工代表大会或职工大会审议通过。
③ 审核批准（非公开转让）
根据《企业国有资产交易监督管理办法》，企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。
④ 进场交易（公开转让）
公司资产转让原则上均须在产权交易机构公开转让，拟合并公司经国家出资企业审核批准的，则不须在产权交易机构公开转让。
⑤ 确定转让价格
采取非公开协议转让方式转让企业产权，转让价格不得低于经核准或备案的评估结果。
以下情形下，转让价格可以资产评估报告或最近一期审计报告确认的净资产值为基础确定，且不得低于经评估或审计的净资产值：
（一）同一国家出资企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国家出资企业及其直接或间接全资拥有的子企业；（二）同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合，转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。
⑥ 签订转让协议
受让方确定后，转让方与受让方应当签订产权交易合同，交易双方不得以交易期间企业经营性损益等理由对已达成的交易条件和交易价格进行调整。原则上，国有企业产权转让价款需一次性付清。
⑦ 资产变更登记
经批准后，转让方与受让方应按照资产转让协议及批复文件要求，进行账务调整，按照规定办理产权登记及工商变更登记手续。