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关注 | 非国有博物馆法人财产权相关问题

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非国有博物馆,早已建立了与民间联系沟通的有效渠道与广泛途径,具有高度的市场敏锐性,并且现在已经成为抢救保护国家文化遗产,特别是收藏保存散存民间难以计数的传统物件的重要力量。非国有博物馆的发展,有利于优化我国博物馆体系、填补门类空白,近年来,已日益成为我国博物馆体系的重要组成部分,数量快速增长、水平不断提升。从2013年开始,非国有博物馆的增长速度已经超过国有博物馆,在我国博物馆体系中的比例呈不断扩大的趋势。

随着非国有博物馆的不断设立,相关制度也随之逐渐完善,非国有博物馆举办者也面临着传承问题,如何传承以及非国有博物馆终止后藏品走向何方等问题也逐渐被举办者们关注,这与非国有博物馆的法人财产权问题存在着一定关联。本文将就非国有博物馆的法人财产权相关问题与诸位共同探讨。

一、非国有博物馆含义

根据国家文物局《关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》,非国有博物馆是指以教育、研究和欣赏为目的,收藏、保护并向公众展示人类活动和自然环境的见证物,由社会力量利用或主要利用非国有文物、标本、资料等资产设立,经登记管理机关依法登记的非营利组织。

非国有博物馆属于非营利法人,在民政部门依法登记为民办非企业单位法人。非国有博物馆受到双重监管,民政部门是非国有博物馆的登记管理机关,负责非国有博物馆的成立、变更、注销登记;对非国有博物馆实施年度检查;对非国有博物馆违反社会组织登记管理相关法律法规的行为进行监督检查,并依法予以行政处罚。文物部门是非国有博物馆的业务主管部门,负责非国有博物馆成立、变更、注销登记前的审查;监督、指导非国有博物馆遵守宪法、法律、法规和国家政策,按照章程开展活动;负责非国有博物馆年度检查的初审。省级文物部门负责非国有博物馆的设立、变更、终止的备案工作。

二、非国有博物馆法人财产权

非国有博物馆属于非营利法人,根据《民法典》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》,非营利法人最根本的特征为非营利性,主要体现在:

1. 设立目的的非营利性,包括为公益目的或者其他非营利目的成立;

2. 不向出资人、设立人或者会员分配利润;

3. 为公益目的成立的非营利法人终止时,不向出资人、设立人或者会员分配剩余财产。

当前非国有博物馆,不仅仅是文物的收藏和保存机构,更兼具了公共文化服务机构和非营利组织等多重身份,非国有博物馆的集中涌现,体现了民间收藏从“私家珍藏”到“社会共享”的文化自觉和境界提升。基于对非国有博物馆的法律定位与社会身份定位,非国有博物馆在设立之时,相当于举办者将其藏品、财产所有权让渡给非国有博物馆,转化为博物馆法人的财产所有权,相应地,举办者拥有对该法人的管理的权利。非国有博物馆拥有独立财产权,当藏品完成造册登记后,本来属于举办者或捐赠者的个人藏品所有权就归属于博物馆这一法人实体。

《国家文物局关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》、《国家文物局办公室民政部办公厅关于进一步规范非国有博物馆备案登记管理工作的意见》,提出依法依规落实法人财产权确权以及健全退出机制,相关规定与《民法典》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》相契合,具体而言包括:

1. 对于拟申请设立的非国有博物馆,省级文物主管部门要指导举办者在设立阶段完成藏品登记,登记的藏品应依照法定程序确认为其申请设立博物馆的法人财产。

2. 非国有博物馆需终止的,不得向举办者分配剩余财产。

3. 剩余财产应当按照相关法律、法规和本馆章程的有关规定用于公益目的。非国有博物馆终止后的藏品应优先转让给宗旨相同或者相近的博物馆;没有宗旨相同或者相近博物馆接收的,应由省级文物主管部门主持转让给其他博物馆并向社会公告。

三、非国有博物馆法人财产权制度面临问题

目前关于非国有博物馆法人财产权如何确权基本散见于部门的规范性文件、指导意见中,无法可依,缺乏细化操作。

(一)财产确权制度缺乏细化操作

藏品作为非国有博物馆最重要的财产,根据《国家文物局关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》,举办者在设立阶段完成藏品登记,登记的藏品应依照法定程序确认为其申请设立博物馆的法人财产。对于该规定,藏品登记的效力难以明确,是直接发生物权变动的效力导致藏品所有权从举办者转移到博物馆法人财产,还是仅产生藏品备案记录的效力?该规定中提到的“法定程序”在实践中的具体操作程序为何?另外,对于藏品登记制度建立的前提为推定藏品持有者的权利合法,明确藏品持有者占有即所有的对外公示力,但事实上,文物主管部门对社会藏品的来源合法性一直都存在一定程度的质疑,而多数举办者因从事收藏多年,购买、获得文物的发票、凭证早已难寻,导致藏品来源合法性难以证明,这对于非国有博物馆法人财产权的建立也形成了一定的阻碍。

(二)非国有博物馆经营缺乏配套扶持保障

非国有博物馆作为非营利法人,不得向举办者、出资人、捐助人分配利润,这给举办者赋予了更多的义务以及更高的社会责任。非国有博物馆不以营利为目的,但需通过营利活动来维持运营,大多数国家都通过政府资助、税收优惠等各种扶持政策来保障博物馆的运营,并以此平衡举办者的权利义务。我国许多博物馆由于没有稳定的资金来源,或受到馆舍限制、专业人员不足、经费短缺等问题的困扰,尤其是在经历疫情后运营更加困难,个别已面临闭馆困境。

《博物馆条例》规定“国家在博物馆的设立条件、提供社会服务、规范管理、专业技术职称评定、财税扶持政策等方面,公平对待国有和非国有博物馆。”近年来,成都市、福建省、山东省、南京市、苏州市、洛阳市、开封市、西安市、北京市等全国多个地方政府先后出台了促进非国有博物馆发展的地方性文件,多为资金补助扶持。目前国家层面对于非国有博物馆的扶持政策多为原则性规定,不具有操作性,而各个地方出具的扶持政策又存在显著的地域差异,不能全面覆盖所有的非国有博物馆,并且政策上也存在扶持力度差异。

(三)非国有博物馆剩余财产分配制度有待完善

《国家文物局关于进一步推动非国有博物馆发展的意见》对非国有博物馆的剩余财产分配作出规定,具体而言包括:

1. 不得向举办者分配剩余财产。

2. 剩余财产用于公益目的。

3. 非国有博物馆终止后,藏品应优先转让给宗旨相同或者相近的博物馆;没有宗旨相同或者相近博物馆接收的,应由省级文物主管部门主持转让给其他博物馆并向社会公告。

从实操性上来说,目前缺乏细化规定。藏品作为非国有博物馆最重要的财产,如非国有博物馆无法运营导致终止,依据上述退出机制,可能会面临如下问题:

1. 藏品转让采用无偿还是有偿方式?如果采用有偿方式,是根据藏品价值估价支付对价还是给予补偿,标准是什么?就对价而言各方如何能达成一致?

2. 如果无博物馆愿意接收,省级文物部门又如何支持转让?如果受让对象是国有博物馆,本由非国有博物馆法人所有的藏品转化为国家所有权,这种物权变动的具体操作程序为何?是否存在化私为公的嫌疑?

非国有博物馆的举办者通常都热爱收藏、具有着文化情怀,藏品凝聚着收藏者多年的心血,甚至大多数藏品是从流失文物中抢救而来。举办者将私人收藏与公众分享,通过投入资金设立非国有博物馆,具有高度的社会担当,应该尊重举办者的意思与利益。立法如果严格禁止剩余财产分配,而不考虑举办者利益和法律法规的实际操作问题,不正视举办者收回剩余财产尤其是藏品的强烈愿望,那么可以预见到,可能产生以下问题:

1. 个人或者法人在设立非国有博物馆时,因考虑藏品的归属问题,降低藏品无法收回的风险,那些珍稀的、真正有价值的藏品可能难以登记造册,无法真正得到展示。

2. 当非国有博物馆因各种原因面临终止时,为了避免剩余财产无法得到分配,博物馆既不注销,也难以正常运营,导致实践中产生许多“僵尸馆”。

3. 收藏者将自己花费大量心血和资金的藏品无私地向社会展示,因地域、政策差异可能无法获得扶持,却还要面临个人财产转化为法人财产,甚至在博物馆终止时,还会化为他人财产的困境,在这种状况下,社会公众难以有动力、有信心参与到博物馆建设之中来。这与国家鼓励社会力量参与文物保护的政策与趋势不符,也不利于“博物馆之城“建设。

四、建议

1. 完善非国有博物馆法人财产权的配套制度设计

根据上述分析,目前非国有博物馆法人财产权缺乏可操作的细化规定,仅靠《民法典》、《博物馆条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等一些原则性规定,缺乏针对性,目前已经难以适应非国有博物馆的发展要求,关于博物馆的法律法规缺乏配套衔接,存在不一致、不统一的规定。另外,建议将非国有博物馆与国有博物馆的财产制度予以区分,虽然二者都是非营利法人,但非国有博物馆属于社会服务机构,其具有独立的财产权利,运行主要依靠举办者保障,国有博物馆属于事业单位法人,代表国家对博物馆资产行使管理、运营等权利,国有文物收藏单位收藏、保管的文物属于国家所有,由中央和地方各级财政保障其运行。为了确保非国有博物馆能够实现健康发展,必须建立一套完整的制度体系,要为非国有博物馆设立独立的章节,制定区别于国有博物馆的财产规则。

2. 可以借鉴国外制度

以美国为例,美国是以私立博物馆为主的国家,关于私立博物馆的发展体系制度较为完善,非营利性的私立博物馆占据主要地位,但也允许营利性私立博物馆的存在。基金会通常是博物馆的创办者,收藏者们可以将自己的藏品捐赠给自己创办的基金会,博物馆和基金会都属于非营利组织,博物馆作为公共信托机构,捐助人与捐助财产分离,但博物馆作为受托人又受到委托人的监督,捐赠者或者创办者作为可以对博物馆运营、藏品利用等作出一定的安排。另外,为了鼓励慈善捐赠和支持非营利组织,美国以减免税收的形式促进私立博物馆的健康发展。

从国外立法来看,对非营利法人向成员分配剩余财产并非绝对禁止,以日本私立博物馆为例,日本未强制性限制剩余财产的分配,而是将一般法人注册登记与公益法人认定区分开,公益法人与一般法人互相转化,公益目的的非营利法人具有财政、税收方面的制度保障,可以通过章程约定和会议决议决定剩余财产的归属,只是以可能失去税收优待为代价。因此,或许我们可以借鉴日本私立博物馆剩余财产分配制度,制定更具有包容性的制度。不少举办者在设立非国有博物馆时,并非将对其出资视为捐助,也并未完成捐助手续,强行将所有为公益目的设立的社会服务机构都认定为捐助法人实际上可能并不符合举办者的真实诉求,也导致制度在实践中执行起来面临阻碍。有意见就提出,对于那些非捐助法人性质的或以其他非营利目的设立的非国有博物馆,剩余财产分配应更多考虑举办者的意愿,在清算中,国家或地方财政的投入、社会捐赠财产、税收优惠、资产增值部分,从藏品之外的剩余财产中扣除,清算完成后还有剩余财产,举办者可以收回其原始出资以及藏品。以此鼓励社会力量积极参与到文物保护中来。

通过上述分析,需要提醒各位举办者,当设立非国有博物馆、考虑非国有博物馆的传承事业时,应当了解非国有博物馆的财产权构造,就当前制度规定来看,非国有博物馆的藏品、剩余财产是无法作为个人财产予以继承的,非国有博物馆的传承更多的是一种社会责任与管理的传承。举办者们对非国有博物馆倾注心血、资金,将自己收藏多年的藏品拿出来与社会共享,为公共服务事业承担着高度的社会责任,值得社会公众的尊重,值得国家立法层面、政策上的大力扶持与帮助,共同为文物保护这一公共事业而努力。希望将来能通过立法保障举办者合法主张的权利,能充分尊重举办者的自身意愿,对相关权利进行更具有操作性的细化规定,实现非国有博物馆永久性存续的长期目标,充分发挥非国有博物馆的价值。

*文中图片分别来自中国紫檀博物馆、观复博物馆官网