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法窗 | 高速主线大件运输车辆行政监督义务分析

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鉴于大件运输车辆行驶高速公路主线期间,相关行政机关难于及时识别其违法行为,加之识别后尚无有效政策予以规定,故一定程度上,难以采取事中制约措施引导或拦截动态运输状态下的违法车辆,对此,笔者从当前政策、法律法规及实际执法情况出发,对大件运输车辆行驶高速公路主线期间的行政监督管理义务进行分析,进而提出相关可行性建议。

高速公路全国一站式服务,在很大程度上提高了公路货物运输的效率,但在大件运输行业中,部分承运企业为了恶意低价中标,从中非法获利,通过“跑长办短”方式骗取超限运输许可证,造成大件运输市场混乱,加重了行政监管单位的事中监管难度。

众所周知,大件运输车辆通行高速公路,会遭遇高速公路入口与出口双重查验,但其行驶于高速公路主线期间,常规路面执法力量无法及时解决或处置对应违法行为,成为行政监管难点。对此,笔者以当前政策、法律法规及实际执法情况为出发点,对大件运输车辆行驶高速公路主线期间的行政监督管理义务进行分析,以提出相关可行性建议,破解这一难题。

一、主要监督事项分析

依据《道路交通安全法》第四十八条第二款“机动车运载超限的不可解体的物品,影响交通安全的,应当按照公安机关交通管理部门指定的时间、路线、速度行驶,悬挂明显标志。在公路上运载超限的不可解体的物品,应当依照公路法的规定执行”,以及《公路法》第五十条“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆,不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶,不得使用汽车渡船。超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的,必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准,并按要求采取有效的防护措施;运载不可解体的超限物品的,应当按照指定的时间、路线、时速行驶,并悬挂明显标志”的规定,大件运输车辆在行驶高速公路主线期间,其主要行政监管义务事项包括通行时间、通行路线、行驶速度及悬挂明显标志。

1.“通行时间”分析

对“通行时间”的行政监督事项分析主要分为3点,重大节假日因车流量较大,禁止大件运输车辆进入高速公路,以避免由此引发拥堵或造成事故。通行路段因常态化车流量较大,例如,二广高速某省段车流量过大,大件运输车辆多选择在凌晨四时至五时车流量最小的时间段通行。因气象条件变化,例如,北方冬季极寒丘陵路段会出现喷淋结冰或积雪现象,须根据天气变化情况及车辆基本情况,综合考量决定是否禁止或选择时间段让大件运输车辆通行。

2.“通行路线”分析

大件运输车辆进入高速公路应按照许可指定路线行驶,但部分承运人为了逃避路线限制,擅自变更路线。其主要目的有两点,一是凭借“省内证”办理便捷的特性,采取“跑长办短”方式,非法从跨省超限运输通行证办理期限中获利,以逃避许可路线制定地域的限制;二是运输往返于同一起运地与目的地,因道路施工或交通管制等原因,擅自改变通行路线。

3.“行驶速度”分析

大件运输车辆行驶高速公路不得超过规定时速。例如,《公路桥涵养护技术规范》(JTG 5120-2021)6.4.2作出“超重车辆过桥时,应符合车辆以不大于时速5公里的速度匀速行驶……”等规定。

4.“悬挂明显标志”分析

大件运输车辆未按照有关规定设置标识,针对其行驶期间可能造成对其他车辆警示义务不足的情形,应依据《超限运输车辆行驶公路管理规定》第二十条“经批准进行大件运输的车辆,行驶公路时应当遵守下列规定:(一)采取有效措施固定货物,按照有关要求在车辆上悬挂明显标志,保证运输安全”予以规范,对于前文中的“有关要求”,应按照《道路大型物件运输车辆标志标识》(JT/T 1427-2022)技术标准予以辨识执行。

二、行政监督义务难点分析

根据《公路安全保护条例》第三十八条第二款“经批准进行超限运输的车辆,应当随车携带超限运输车辆通行证,按照指定的时间、路线和速度行驶,并悬挂明显标志”,以及第六十五条“违反本条例的规定,经批准进行超限运输的车辆,未按照指定时间、路线和速度行驶的,由公路管理机构或者公安机关交通管理部门责令改正;拒不改正的,公路管理机构或者公安机关交通管理部门可以扣留车辆”的规定,在经许可的大件运输车辆行驶高速公路期间,交通综合执法机构与公安机关交通管理部门在大件运输车辆影响交通安全的情况下,均对其具有时间、路线、行驶速度、悬挂明显标志事项的行政监督义务。

1. 采用人工智能技术识别违法状态有待实现

当前,相关部门运用科技手段掌握大件运输车辆动态行驶及状态信息的措施尚不完备,大件运输车辆一经通过收费站,车辆行驶时间、路线、速度仍主要依靠车辆承运人操作。虽然部分省份已经开展相关信息采集工作,力争在最短时间内将采集的大件运输车辆定位信息与高速公路ETC门架系统信息发送至交通综合执法机构,从理论层面对上述两种信息进行比对,可及时或事后发现是否存在违法情形,进而实施行政查处,但如何及时发现并甄别其在高速公路运输期间是否存在违法行为,仍然存在技术层面与政策层面的客观障碍。在技术层面上,虽然大件运输车辆定位信息及ETC门架系统信息已接入交通综合执法平台,但依然需要花费大量时间与精力比对核查大量信息,因此,准确比对并快速提取锁定涉嫌违法车辆的行为数据成为当下的技术难点。

2. 承运人“拒不改正”成为适用法规的障碍

《公路安全保护条例》第六十五条规定,“经批准进行超限运输的车辆,未按照指定时间、路线和速度行驶的,由公路管理机构或者公安交通管理部门责令改正;拒不改正的,可以扣留车辆。”该规定明确“经批准进行超限运输的车辆,未按照指定时间、路线和速度行驶”属于违法行为,加之《超限运输车辆行驶公路管理规定》第六条“载运不可解体物品的超限运输(以下称大件运输)车辆,应当依法办理有关许可手续,采取有效措施后,按照指定的时间、路线、速度行驶公路。未经许可,不得擅自行驶公路”与第四十七条“大件运输车辆有下列情形之一的,视为违法超限运输:……(三)未按许可的时间、路线、速度行驶公路的”的明确规定,相关部门可依据《超限运输车辆行驶公路管理规定》第四十三条对违法的大件运输车辆处以罚款。但现存的重点问题是大件运输车辆擅自变更线路,经责令改正后如何界定“拒不改正”一词。对此,业内存在两种不同观点,一方认为按照“主观说”,即承运人从主观上拒绝改正,换言之,因承运人擅自变更路线后不再申请办理超限运输许可证。另一方则认为应当按照“客观说”,也就是承运人无论主观上是否愿意申请许可,但客观变更路线后,受高速公路网的实际限制,无法返回原来行政许可的路线。以上两种观点,笔者赞同后者。

3. 未按照指定的时间、路线、速度行驶、悬挂明显标志谁来罚

在实际执法过程中,是由公安交通管理部门还是交通综合执法机构对违法大件运输车辆承运人实施行政处罚也颇具争议。观点一认为,大件运输车辆经公路管理机构许可后,应由交通综合执法机构进行行政处罚,公安交通管理机构仅对城市道路中的前述违法行为进行处罚。观点二则认为,交通综合执法机构处罚的行政相对人是大件运输车辆的承运人,而公安交通管理机构处罚的行政相对人为大件运输车辆的驾驶人,两者并不冲突,换言之,两个执法机构均可在公路地理范围内实施行政处罚。实务中,笔者未遇到两方同时处罚的情形,通过各方了解,更倾向于支持观点二。

4. 违法大件运输车辆行驶期间,如何采取有效查处措施

就处于高速公路运输行驶中的涉嫌行政违法的大件运输车辆,如何对其拦截查处目前存在障碍。有关政策规定,高速公路的公安交通管理机构和交通综合执法机构只能在收费站、服务区、停车区等安全位置对车辆采取行政检查,这就造成一旦超限运输车辆不进入服务区、停车区或不下收费站,将无法对其检查,即便通过信息技术措施或路面巡查获取大件运输车辆涉嫌违法情形,是否能对其拦截并施以查处,尚未建立判断辨识标准及采取应对措施的意见。

三、可行性建议

1. 坚持“科技监管为主、人工监管为辅”的模式

从大件运输车辆日益增多的趋势来看,现在的高速公路路面巡查力量已不能完全满足监督管理的客观需要,因此确有必要通过科技监管方式实现人工智能识别。高速公路ETC门架系统通过车辆号牌可识别大件运输车辆通行路段及方向,又因大件运输车辆安装有GPS定位设备,通过GPS定位信息监管系统计算,可得出大件运输车辆通行的路线、时间、行驶速度,一旦识别出涉嫌违法行为的车辆信息,可点对点将信息发送至辖区交通综合执法机构或公安交警支队、大队,进而路面执法力量可分类辨别违法大件运输车辆的危险情形,并采取相应的处置措施。

2. 逐步推广人工智能手段识别违法大件运输车辆

随着大件运输车辆定位信息、高速公路ETC门架信息、不停车自动检测设施信息纷纷接入执法系统,其信息量之大,若采用传统的人工识别方式,无法达到预期效果。因此,运用人工智能识别手段就具有了最底层需求,但实践中还须注意两点问题,一是上述信息须及时传至交通执法机构,依托人工智能手段才能做出及时有效的提示。二是注意部分百吨以上的大件运输车辆可能连接有两挂或两挂以上的牵引车,在办理超限运输许可时,应一并由承运人申报载入记录。

3. 建立高速公路引导与拦截违法大件车辆查处措施

实务中,按照大件运输车辆可能在高速公路行驶期间发生路线、时间、行驶速度等方面的违规情形,有观点认为按照《道路交通安全法》第六十九条“任何单位、个人不得在高速公路上拦截检查行驶的车辆,公安机关的人民警察依法执行紧急公务除外”的规定,除公安机关人员执行紧急公务外,其他机构执法人员不得拦截车辆。另一种观点认为,应当从科学的视角看待问题,并建立相关的安全评价规则,一旦出现可能造成桥梁颠覆倾倒等安全隐患的车辆时,应启动应急拦截模式,避免引发特重大事故。

笔者对此建议,首先建立风险评价规则,即对违法大件运输车辆可能存在的危险程度进行评价,如运输车辆偏离许可路线,且实际行驶路线存在危桥情形,或可能引发桥梁颠覆及垮塌的,评价危险程度则高。其次,设立不同危险程度大件运输车辆通行的应对措施,如对危险程度较低的违规大件运输车辆,可通过行政许可材料预留的承运人联系方式,指令承运人在邻近停车区或服务区停驶。此外,对于危险程度较高或经指令拒不停驶的承运人,根据具体情况可采取高速公路主线拦截控制措施,以防止恶性事故的发生。

注:大件运输车辆未按照有关规定足额配置护送车辆,或未按照护送方案编队形成有效护送队形,以及液压平板车辆基于转向难或考量速度影响,升起或拆卸部分轴线等义务事项情形,不在本文分析范围内。

*本文首发于《中国公路》杂志,作者:陕西省高速公路路政执法总队刘磊江、永嘉信律师事务所高级合伙人王晓星