关注 | 西安市“公参民”学校的治理方式研究

2021年7月8日，《教育部等八部门关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（下称《规范公参民学校的通知》）正式印发，按照该通知规定，对现有实施义务教育的“公参民”学校，将根据其举办者性质、资产来源、办学方式等不同，进行分类治理，即转为公办学校，或继续举办民办学校，亦或终止办学。同时，新修订的《民办教育促进法实施条例》，也为规制“公参民”学校的办学模式，提供了制度保障。政府此举要对不是完全法律意义上的“民办学校”（主要是“国有民办”、“公办民助”和“民办公助”三种类型）彻底进行清理和规范。

陕西省政府于2021年9月10日发布的《陕西省人民政府2020年履行教育职责情况自查自评报告》，其中提到陕西开展“公参民”学校专项治理，力争到2022年底基本消除“公参民”办学模式，2023年底彻底整改到位。据笔者了解，目前西安交大、铁一中等多所名校“分校”已经改名，“公参民”学校改制在西安已经全面拉开了帷幕。

一、"公参民“学校的界定范围

“公参民”学校主要包括以下三类：

第一类，公办学校单独举办的民办义务教育学校。

第二类，公办学校与其他公有主体（含地方政府、政府国有投资平台、政府发起设立的基金会、国有企业等）合作举办的民办义务教育学校。

第三类，公办学校与其他社会组织、个人合作举办的民办义务教育学校。

通俗来讲，“公参民”学校实际只有两种，一种为真正意义的“公参民”（第三类），其本质为民办学校；另一种是“民”不符实的“公参民”（第一类和第二类），其本质仍是公办学校。

二、"公参民“学校的规制方式

1.转为公办的要求

“公参民”学校具有以下四种情形的，转为公办学校：

一是公办学校单独举办或者公办学校与其他公有主体合作举办的“公参民”学校，应转为公办学校。

二是公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校，经协商一致且条件成熟的，可以转为公办学校。

三是既有居住社区配套建设的“公参民”学校，在条件允许的情况下转为公办学校，也可通过政府购买服务方式提供学位、继续办学。

四是公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校，不符合“六独立”要求且难以整改到位的，可视情况转为公办学校或终止办学。

备注：“六独立”指的是独立法人资格、校园校舍及设备、专任教师队伍、财会核算、招生、毕业证发放。

2.继续民办的要求

对于公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校，一是要符合“六独立”要求；二是要履行财务清算法定程序；三是要完成民办学校使用公办学校校名或校名简称的清理。

3.终止办学的要求

由公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校，办学条件不符合“六独立”要求，且限期整改不到位无法继续办学，可视情况将其转为公办学校或终止办学。对于终止办学的，各地要按照有关法律法规，制定具体办法。

4.公办学校投入到民办学校的教育资源要求

一是公办学校将土地、校舍、教学仪器设备等国有资产提供给民办义务教育学校使用的，应当落实国有资产评估管理使用等有关规定。

二是规范向民办义务教育学校派出教职工的行为。

三是公办学校向民办义务教育学校提供服务的，应当按照国家有关规定履行审批程序后签订协议。

简而言之，“民”不符实的“公参民”学校只能办成公办学校，没有其他选择。而真正意义上的“公参民”学校则视不同情况有三条路可选：转公办、续民办或终止办。

三、划拨土地及地上建筑物的租赁问题

《规范公参民学校的通知》规定，公办学校将以划拨方式取得的土地上建成的房屋租赁给民办义务教育学校使用的，应当依法上缴租金中所含的土地收益。

1.关于划拨土地及地上建筑物的租赁问题，《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）规定：“（十）以划拨方式取得的建设用地使用权出租的，应按照有关规定上缴租金中所含土地收益。出租人依法申报并缴纳相关收益的，不再另行单独办理划拨建设用地使用权出租的批准手续。”依据上述规定可知，在“国办发[2019]34号”文件发布之后，出租人只需要依法申报并缴纳相关收益即可，不再需要办理相关的审批手续。

2.关于上缴租金中所含的土地收益，根据《西安市人民政府办公厅关于加强划拨土地使用权管理的通知》第二条的规定，划拨土地使用者作为出租人，将依法取得的划拨土地使用权出租的，或者连同地上建筑物出租的，出租土地收益以该宗地和该用途对应基准地价的40%为标准分年计缴。

四、民办转公办的财务清算问题

《规范公参民学校的通知》规定，对于公办学校单独举办或者与地方政府及相关机构合作举办的义务教育民办学校是必须转为公办学校的，基于这两类“公参民”学校的财产来源本身就是国家财政经费或国有资金，所以“转公”的过程其财产属性实质是由“公”到“公”的过程，财务清算不会太复杂。但是对于第三类“公参民”学校，如果要转为公办，必然涉及社会资本的退出，所以如何在财务清算中妥善处理社会资本的历史办学投入问题，是至关重要的。

1.《民办教育促进法》第五十八条规定：“民办学校终止时，应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。”第五十条规定：“民办学校终止的，应当交回办学许可证，向登记机关办理注销登记，并向社会公告。”由此可知，如果第三类“公参民”学校要转为公办的，应按照注销程序办理，并由该学校自行组织清算。

2.至于清算中的社会资本补偿问题，根据《陕西省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》之规定：“2016年11月7日前设立、选择登记为非营利性民办学校的，终止时民办学校的财产依法清偿后有剩余的，根据出资者的申请给予一定的补偿，补偿的数额为原始出资额加上追加出资额，总额不得超过剩余的办学财产。选择登记为营利性民办学校的，应当由具备资质的第三方机构进行财务清算。2016年11月7日后设立的民办学校终止时，财产处置按照有关规定和学校章程处理。”考虑到举办者原始出资（含后续出资）、已取得的合理回报以及办学效益等因素，对于社会资本退出时的补偿具体到实际操作层面难度会较大。

五、民办转公办的具体实施问题

《规范公参民学校的通知》对于第三类“公办学校与其他社会组织、个人合作举办民办义务教育学校”的处置方式为两种，一是在条件允许的情况下转为公办学校；二是通过承接政府购买服务方式提供学位、继续办学。

1.关于民转公的问题，根据笔者的调查和了解，目前西安市关于允许的“条件”是什么、如何转等尚无明确的规范文件。2021年12月8日，西安市教育局在回答网友提问时答复：西安市“公参民”学校治理工作计划于2022年底前完成，届时部分学校将按政策转为公办学校，另一部分学校将在完成治理后，继续民办。目前西安规范民办义务教育实施方案正在审议中，尚未印发。转公办的民办学校学生将于2022年9月开始享受公办学校学费减免。具体时间节点及是否设置缓冲期等，将以各区县、开发区民办义务教育发展工作“一校一策”方案为准。即，目前对于如何将公参民学校转为公办学校，没有具体实施方案。

2.对于政府以购买服务的方式提供学位和继续办学，目前西安市亦没有相关具体规定，对于该方式下的购买服务如何确定，目前尚无具体意见。作为政府购买服务方案，总体上需按照《政府购买服务管理办法》的相关规定执行。

3.如果政府最终实施行政征收，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条[1]之规定，因教育属于公共利益范畴，故政府的征收行为有法律基础。征收决定作出后，政府应当对被征收房屋的价值，因征收房屋造成搬迁、临时安置以及因征收房屋造成的停产停业损失等进行补偿。但鉴于征收程序的复杂性以及在征收补偿层面各方较难达成一致意见，故选择征收程序或许是成本最大、可能性最小的一种方式。

4.对于既有居住社区配套建设的“公参民”学校无偿移交的问题，根据《西安市居住区公建配套设施建设管理实施细则》第四条之规定，新建商品住房项目中含有公建配套设施的，其设施由取得项目的开发建设单位按土地出让合同约定代为建设，其产权归政府或政府相关部门所有。故配套设施无偿移交的前提条件系国土资源部门在土地出让文件中予以公示，并在土地出让合同中进行约定，规划部门还应对配套设施的内容、规模等提出意见。

[1]国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。