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本文是《反垄断新监管背景下，公用事业经营者应当关注什么？——聚焦<关于公用事业领域的反垄断指南>》的中篇，将对《指南》第三章“滥用市场支配地位”进行解析，同时结合反垄断法的法理与执法实绩提示公用事业经营者应当关注的要点。
笔者建议公用事业经营者重点关注《指南》第三章的内容。滥用市场支配地位相较于垄断协议要求各经营者之间存在意思联络，经营者集中又需要达到申报标准而言，构成门槛较低，加之表现形式多种多样，且往往潜藏在日常交易模式中，历来都是行政处罚的重灾区。
本文将遵循滥用市场支配地位的违法性分析思路展开，即：界定相关市场→分析市场支配地位→认定具体滥用行为→违法性（反竞争效果）分析。

一、相关市场界定——相关商品市场以替代性分析为核心；相关地域市场需兼顾特许经营模式的特殊属性

各地市监局出具的反垄断行政处罚决定书中常见“本案的相关市场界定为××区域的××服务市场”，反垄断法语境下的相关市场既包括相关商品市场，也包括相关地域市场，二者均以“替代性分析”作为核心界定方法。简而言之为：以需求者角度进行需求替代分析，必要时综合考虑供给替代性。《指南》第八条在承袭该基本逻辑原则的同时，特别强调结合公用事业领域存在自然垄断环节和特许经营模式，以及公共性、地域性、政策性等特点，根据个案具体分析。但需注意，虽然《指南》同步设置了供给替代性的适用条件及因素，但鉴于公用事业经营者往往依托供水·燃气·供热管网等物理网络或变电站等关键基础设施提供服务，其他经营者在参入同一市场前天然面临投入巨额资金建设同类网络设施的较高投资压力和特许经营制度下的市场准入限制等，因此公用事业领域的供给替代程度通常较低，且呈现出较为明显的局限性，对其进行相关市场界定作业主要集中在需求替代性分析上。
·相关商品市场
考虑到公用事业领域的商品多为生活必需品，其在需求端存在消费者依赖程度高、更换成本大的特殊性质，《指南》在一般的替代性分析基础上着重强调商品利用便利程度、多数需求者对该商品的依赖程度、使用习惯、更换成本等因素。
在威海市水务集团有限公司滥用市场支配地位案（鲁市监行处字〔2024〕10号）的相关商品市场界定中，市监局考虑到自建设施供水在投资、便利性、水源、卫生等方面存在困难或问题，难以替代城市公共供水，因此界定该案相关商品市场为城市公共供水服务市场而非自建设施供水服务市场。
·相关地域市场
根据《指南》第八条第（二）项第二段，公用事业经营者依托物理网络或者其他关键基础设施提供服务的，所在相关地域市场一般界定为该公用事业经营者所依托的物理网络或者其他关键基础设施的覆盖范围。自此，公用事业经营者存在依托管网提供服务的情形时，相关地域市场的界定结论几乎不存在争议，这样的处理方式可以说是对公用事业自然垄断属性的制度回应。例如，不论是在前述威海市水务案还是在芜湖湾沚中燃城市燃气发展有限公司滥用市场支配地位案（皖市监竞争处字〔2022〕2号）中，由于自来水或燃气均系通过市政管网供应，相关地域市场直接被界定为与供水（气）管网覆盖范围高度重合的行政区划区域。
但是，在涉及特许经营项目时，考虑到特许经营权的授予往往通过招标方式确定，数个公用事业经营者在项目招投标阶段存在直接竞争关系，此时相关地域市场不应仅局限于被授予特许经营权者的管网覆盖范围，而应扩展至特许经营项目实施机构选择特许经营者的整个竞争区域，这将直接影响经营者的市场份额认定。

二、市场支配地位——市场份额并非决定性因素，执法者更关注市场控制能力和市场进入的难易度
关于市场支配地位的本质，通常可解释为企业控制价格与其他企业进入市场的力量。《指南》第十六条在《反垄断法》第二十三条“市场支配地位认定的考量要素”的基础上，结合公用事业领域自然垄断环节与特许经营模式的特点，列举了五项考量要素：
·市场份额和相关市场竞争状况
在非公用事业领域，市场份额在认定支配地位方面有着举足轻重的地位。因此，有很多公用事业经营者错误地将“市场份额”与“市场支配地位”等同化处理。但实际上，由于自然垄断属性和特许经营权，公用事业经营者在其经营领域的市场份额通常高于50%，甚至高达100%。若仅着眼于市场份额进行分析，无疑将得出具备市场支配地位的结论，该结论往往并非客观，存在过重评价之虞（或称伪阳性）。在重庆黔江燃气企业滥用市场支配地位纠纷案（（2023）最高法知民终1122号）案件中，最高法明确指出市场份额仅是判断支配地位的初步证据，并非决定性因素。
·控制提供相关商品的物理网络或者其他关键基础设施的能力
此处的能力一般是指公用事业经营者控制管输网络或其他关键基础设施（变电站、污水处理厂等）的地域范围。
·用户对该公用事业经营者提供相关商品的依赖程度
用户的依赖程度通常是认定公用事业经营者市场支配地位的重要考量依据。在经济学层面，用户对公用事业商品的依赖程度，集中体现为转换成本的高低。转换成本不仅包含货币成本，例如居民从管道天然气改用液化气瓶，需额外出资购置适配的专用灶具；同时还涵盖时间成本、使用习惯成本、生活稳定性成本等非货币成本，例如从公共电网供电转向自建光伏发电，将面临供电稳定性不足、受天气条件制约等现实问题。因此，在公用事业领域，除非存在断层式的技术替代，居民及工商业用户贸然转向其他产品通常被认为不具备经济可行性，其对既有的服务提供者具有较高的依赖度。
·其他经营者进入相关市场的难易程度
该指标也是认定公用事业经营者市场支配地位的重要考量依据。公用事业领域普遍存在行业准入限制、特许经营排他约定、管网设施沉没成本等多重市场进入壁垒。一方面，公用事业多实行特许经营模式，授权期限往往长达数十年，授权期间主管机关一般不再核准新增同类经营者，形成法定排他性；另一方面，供水、燃气、电力等管网基础设施前期投资规模大、建设周期长，且资产专用性强、沉没成本极高，进一步抬高了市场准入门槛，潜在经营者很难进入相关市场进行充分竞争。
·公用事业经营者掌握和处理相关数据的能力等情况
近年来，国家密集出台智慧城市建设、城市数字化转型相关政策文件，除北京、上海、广州、深圳等超一线城市外，西安等国家区域中心重点城市，也已逐步完成从信息化到数字化、再到平台化的迭代升级。在此背景下，公用事业企业海量归集用户用电、用气、用水等用能消费数据的能力将得以提升。
但与此同时，经营者依托数据资源并结合算法技术，实施个性化定价、差别待遇、排他性交易等行为的风险亦将持续攀升，数据要素在公用事业经营者市场支配地位认定中的权重随之显著提高。国务院反垄断反不正当竞争委员会立足数字经济时代新特征，已前瞻性将原本多用于平台经济领域的数据要素，纳入公用事业经营者竞争行为的评价体系。足以预见，数据垄断、算法合谋、算法歧视等新型垄断及滥用市场支配地位行为，将成为公用事业领域反垄断监管的重点关注方向。
三、公用事业经营者常见滥用市场支配地位的情形
《指南》第十七条至第二十三条列举了七种具体的滥用市场支配行为。从行为的违法性来看，可以归纳为：针对同业竞争者所实施的排斥性滥用行为、针对交易相对方所实施的剥夺性滥用行为。本文将列举反垄断执法领域高发的不公平高价、限定交易、拒绝交易、搭售与附加不合理条件进行重点解析。
·不公平高价——高价只是表象，非通过效率竞争得到的价格操控能力才是违法的实质
《指南》第十七条是关于不公平高价的规定。公用事业经营者自然垄断的属性导致其价格操控能力并非通过效率竞争获得，而极有可能是基于市场支配地位的滥用。规制不公平高价的目的在于让价格回归至充分竞争下无法被单一企业任意操控的合理状态。
在公用事业经营领域，政府定价与市场定价并存，经营者的不公平高价行为表现为：在执行政府依法制定的价格和收费标准之外，附加收费、变相涨价或捆绑收费。在宜兴港华燃气有限公司滥用市场支配地位案（苏市监反垄断案〔2021〕4号）中，宜兴港华燃气公司先后以换表费、增容费或采暖安装费等名义累计收取居民用户采暖增容费超过260万元，又在非居民用户燃气管道安装工程上收取不公平高价超出合理利润1145976元。而在较早的湖北省五家天然气公司价格垄断行为案件中，五家天然气公司收取的非居民管道燃气设施建设安装费用，明显大幅高于实际发生的经营成本，在非居民管道燃气设施建设安装中使用建设安装材料（含配套设备）的计费价格，大幅高于实际采购价格。
《指南》第十七条提出了五点认定是否构成不公平高价行为时应考虑的因素，其中前三点均建立在对“其他（或同一）经营者在相同或者相似市场条件”提供的商品价格的评估上。由于反垄断法对于价格的干预向来秉持最谨慎、最克制的谦抑态度，且反垄断法执法机构并非定价部门，难以评估并确定商品的定价。因此，认定不公平高价行为一直是反垄断法的执法难点。在上述宜兴港华案件中，执法机构并未将违法行为的论述重点置于市场充分竞争的价格上，而是通过收费提价幅度明显高于成本增长幅度、燃气管道安装工程的利润是否过高两个维度判断违法性。江苏省市监局指出：其一（对于采暖增容费的不合理高价）2015年7月14日至2017年3月20日，在当事人购进表具的成本没有发生明显变化的情况下，G4、G6和G10表收费涨幅分别达到900%、1400%、2400%，收费提价幅度明显高于成本增长幅度；其二（对于燃气管道安装工程收费不合理高价）2016-2018年当事人管道安装工程成本利润率分别为（略），参照国家发展和改革委等相关部委燃气工程成本利润率原则上不得超过10%的指导标准，当事人燃气管道安装工程利润明显偏高。这样的论述思路，与《指南》第十七条的考量要素四“在成本基本稳定的情况下，超过正常幅度提高商品价格”、考量要素五“在成本增长的情况下，商品的提价幅度明显高于成本增长幅度”、考量要素六“需要考虑的其他相关因素”（例如某时段的国家性、地域性对项目利润的指导标准）基本呼应。
·限定交易、拒绝交易与搭售行为——以“安全”为挡箭牌的使用门槛逐渐增高
1. 限定交易、拒绝交易
《指南》第十八条和第十九条分别罗列了拒绝交易和限定交易的判断因素。限定交易行为是公用事业领域垄断行为的高发区、重灾区，多表现在经营者以安全保障为理由，指定或限定设备的工程安装品牌或采购品牌，或者强制相对方只能与自己交易，常见行为包括签订含有限定条款的格式合同、设置一体化报装流程、实施惩罚措施或者激励措施等变相的隐性的限定行为。该行为的违法性来源于垄断杠杆理论，即经营者利用自身在自然垄断环节既存的市场支配地位，跨市场实施干预行为，传导垄断势力（如传导至供水工程施工、管道燃气安装、供水设施设备采购领域等）。
拒绝交易可以理解为限定交易的极端状态。在公用事业领域，拒绝交易行为多体现在拥有管网等关键基础设施的经营者利用其接入控制力实施的拒绝接入行为，这不仅使得上下游市场的潜在竞争者无法进入市场，还将侵害消费者的选择权。
在凤阳县益民供水有限责任公司滥用市场支配地位案（皖市监竞争处字〔2022〕1号）中，供水公司提供供水服务过程中，限定有关单位只能向其购买或向其指定的供应商购买二次供水设备、限定有关单位只能从其处购买水表的行为构成限定交易。在抚州公用水务有限公司滥用市场支配地位案（赣市监反垄断处〔2025〕1号）中，水务公司限定房地产开发企业的新建二次加压设备安装工程和设备、新建住房供水管道安装工程只能与其指定的抚州日月公司交易的行为构成限定交易，具有反竞争效果。
2. 搭售
《指南》第二十条罗列了搭售的判断因素。经营者需要重点关注保险、维保服务或者其他增值服务等亦属于被搭售商品范围。关于是否构成搭售，经营者可以从以下三个方面自检：
第一，各类商品存在可分离性。搭售商品（主商品）与被搭售商品（从商品）是可以在技术层面或者物理层面被分开的商品，可以独自构成各自的相关市场。
第二，从商品的购入存在强制性。经营者存在利用其在主商品市场的支配地位，强制交易相对方购买从商品的行为。
第三，交易方丧失选择权。若交易方拒绝搭售将无法获得主商品。
搭售之所以会产生反竞争效果，是因为消费者在被迫购买了从商品后，就不会再去购买其他生产商的同类产品，进而在从商品所在市场上，对从商品的竞争者产生排斥作用。在南京中燃城市燃气发展有限公司滥用市场支配地位案（苏市监反垄断案〔2023〕1号）中，当事人通过强制签订合同的方式，要求开发商购买燃气报警器、燃气具、金属波纹管等增值产品，并以拖延工程进度、拒绝供气等手段迫使开发商接受，被认定为构成搭售行为。江苏省市监局认为，上述燃气保险、燃气报警器、燃气具、金属波纹管销售市场属于开放竞争的市场，搭售增值产品行为将上述产品销售市场上的竞争对手排挤出去，阻碍潜在的竞争对手进入该市场，具有明显的排除、限制竞争效果。
3. 正当化理由
限定交易、拒绝交易和搭售之所以成为滥用市场支配地位处罚的重灾区，很大的原因在于经营者通常认为该行为系安全生产、设施运维、用户用气用水用电安全、管网运行保障等所必须的选择。对此，《指南》充分吸收了实践执法经验，对公用事业经营者较多提出的安全保障抗辩理由做出了回应，《指南》第二十五条规定“没有法律、法规依据，以保障公共安全为由，实施滥用市场支配地位行为的，除非经营者能够证明该行为为保障安全所必需”。据此，公用事业经营者主张的安全保障抗辩事由，须具备法定法规政策依据，或者能够充分佐证行为与安全保障目的之间存在直接且必要的因果关联。否则，无法仅凭安全保障需求笼统主张免责。
在大同华润燃气有限公司滥用市场支配地位案（晋市监价监罚字〔2023〕49号）中，山西省市监局认为：燃气安装工程质量及安全性与接受当事人的委托还是接受用户的委托并无直接关系，与施工材料由谁购买并无直接关系，应当由用户自主选择有相应资质的企业承担安装工程。在前述凤阳县益民供水有限责任公司滥用市场支配地位案中，安徽省市监局认为：供水公司以保证二次供水设备及入户水表质量、保障产品后期售后服务、确保入户水表与售水系统兼容和规范管理为由，没有法律、法规和政策依据，不构成限定交易行为的正当化理由。
·附加其他不合理的交易条件——该行为通常与其他滥用市场支配地位行为复合出现
《指南》第二十一条罗列了附加其他不合理的交易条件的构成要素，包括：要求交易相对人交纳不合理的保证金、押金；要求交易相对人承担不应由交易相对人负担的不合理费用；要求交易相对人向第三方购买非必需的商品。执法实践中，该行为通常与“不公平高价”、“拒绝交易”、“限定交易”等行为复合出现。本文以天然气供应领域常见的照付不议条款与偏差结算条款为例说明。
照付不议条款是天然气购销领域常见的合同条款，简单而言就是即使买方未足额购买气量，买方都有义务按照全气量的标准支付价款。在前述宜兴港华案中，当事人在天然气供用合同中要求用方在收到结算单后三日内付清下个结算账期所使用的燃气充值气费（充值燃气费数额等同上个结算账期的结算单数值），并通过设定逾期罚则强化该条款对签约用户的约束力的行为被认定为存在反竞争效果。该约定实质上也是照付不议条款的变体。
偏差结算作为照付条款更加灵活的版本，核心内容是供用气合同中约定下游用户实际用气量与合同用气量存在偏差时需要通过各类方式对供气企业进行补偿。实践中，通常存在“按照另行约定的计价标准对偏差气量进行结算”及“向供气企业支付违约金”两种模式。
对于前者模式，由于公用事业经营领域存在政府定价及市场定价两种模式，对于实行政府定价的领域，按照另行约定的高计价标准结算实际打破了政府定价模式，故可能同时构成不公平高价行为。
对于后者模式，根据《禁止滥用市场支配地位行为规定》，通过高额违约金的方式变相要求用户足额购买天然气的行为可能属于“采取惩罚性或者激励性措施”的变相限定交易行为。
目前，照付不议与偏差结算条款已不再是燃气行业的特色条款，在供水、供电领域的购销合同中亦有所见。笔者建议经营者审慎使用该类条款，如确需采用，从发生原因上的正当性、保供义务的维持、用方准确申报用量义务三个方面，前置论证条款设定具备合理正当依据。