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公司商事 | 高路企业在收费站入口的核查义务中的重点与难点分析

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梳理高速公路管理企业(以下简称高路企业)对于超限大件运输车辆的法定义务,有利于准确定位义务的内容与边界,提升高速公路管理水平,加强大件运输车辆通行效率,减少争议矛盾,是落实党中央、国务院“保畅通、保安全、保稳定、促发展”决策部署要求,是持续推进公路货运重点领域达产增效和安全监管的有效举措之一,结合有关法律法规,规章制度,笔者就高路企业对于超限大件运输车辆的入口核查义务(以下简称核查义务)进行梳理和分析。

一、法定核查义务内容

(一)行政法规层面超限运输车辆核查义务

《收费公路管理条例》第三十四条规定:在收费公路上行驶的车辆不得超载。发现车辆超载时,收费公路经营管理者应当及时报告公安机关,由公安机关依法予以处理。”至此,行政法规中规定高路企业具有发现超载的义务,那么按照通常的理解“超载”一词应包含“超限”的内容,因此推定高路企业具有发现超限运输车辆的义务。

(二)部门规章层面超限运输车辆核查义务

《超限运输车辆行驶公路管理规定》(以下简称《规定》)提出收费高速公路入口应当按照规定设置检测设备,对货运车辆进行检测,不得放行违法超限运输车辆驶入高速公路,其他收费公路实行计重的,利用检测设备发现违法超限运输车辆时,有权拒绝其通行。《交通运输部办公厅关于进一步规范高速公路入口治超工作的通知》(交办公路[2019]29号)要求:收费站合理布设入口称重检测设施(设备),安装标志标识,设置电子抓拍等措施,引导货车进入称重检测车道接受检测。结合以上内容,我们可以清晰地看到高路企业在超限运输中的义务:一是在高速公路入口按照规定设置检测设备;二是按照“货车必检,超限禁入”的要求,对货运车辆进行检测;至此对于高路企业的核查义务,是通过称重检测设备发现超限运输车辆。

(三)部分省份的地方性法规确定的“核查义务”

笔者检索“治理货物运输车辆超限超载条例”“公路条例”,由2013年至2022年共计检索全国省份14条有关条例信息,纵观其规定内容,一是高路企业应对货物运输车辆装载情况或运输车辆进行检测则属于核查义务;二是核查超限运输车辆通行证与超限实际情况是否符合。简单说最大范围的义务就是对超限运输车辆通行证与运输车辆和货物是否相符进行核查。检索地方性法规的部分情况如下:

(四)部门规章与地方性法规相结合得出的法定核查义务内容

一是采用称重检测设备对运输车辆进⾏检测;二是采用轮廓尺⼨检测设备对运输车辆进⾏检测,虽然没有明⽂规定,但按照一般理解宜包含在内。三是核查超限运输车辆通⾏证与超限实际情况是否符合,对于该项义务属于争议较⼤的情形,且导致⾏政检查义务与高路企业核查义务重叠交叉、边界不清,笔者将在下文进行详细分析。

二、实务中核查义务履⾏情况的分析

笔者通过通信方式了解全国持证通行大件车辆核查义务履⾏的实际情况,基本分为两种模式,一是高路企业自行进行核查,未发现违法行为则无需通知交通综合执法单位,拒绝通⾏即可;二是高路企业就一类、二类持证大件运输车自行核查,三类持证大件运输车由交通综合执法单位予以核查。结合到实务当中,实际核查工作项目分解详见下文。

(一)高路企业核查持证通行大件运输车辆的流程

1. 系统业务流程。《⾼速公路称重检测业务规范和技术要求》规定的⼊口称重检测流程:⼊口检测数据包括⼊口称重检测数据和⼊口称重图像数据,其中⼊口称重检测数据包括检测时间、收费站名称、称重检测设备编号、车辆号牌、车型、车货总质量、最大允许总质量、超限量、超限超载率、车辆轴数、是否为大件运输车辆、是否准予通行等,已选配车辆外廓尺寸自动检测设备的,还应包括车货总⻓度、总⾼度、总宽度数据;⼊口称重图像数据包括车辆正面照、车辆尾部照、车辆侧面照照3张检测照片和长度不少于5秒的视频记录等。

《交通运输部办公厅关于进一步加强大件运输管理服务工作的通知》(交办公路函〔2022〕160号)规定:对经审查及核查符合要求的大件运输申请,要及时准予许可并颁发《超限运输车辆通⾏证》。配合跨省系统部级平台将许可名单(即《超限运输车辆通行证》信息,含准确的入口、出口收费站名称和编号)推送至高速公路联网收费系统部级平台,由其转发至收费系统升级平台。指导收费系统省级平台负责下载许可名单,并实时精准下发至对应的高速公路入、出口收费站。许可名单从发到下发至收费站时间,原则上不得超过2小时。

2. 人工查询流程。主要以人工扫描《超限运输车辆通⾏证》(以下简称《通行证》)二维码获取有关信息,按照信息内容⽐对现场车货实物及护送车辆情况为主,未安装外廓尺寸自动检测设备的,人工实施尺寸测量⼯作。下图为某省核查流程:

3. 车辆资料收集。收费站在对大件运输车核查完毕后,收集的资料常见有:大件运输通行证,车辆载货后几何尺寸、轴载、轴荷分布、车货总质量等资料。需护送的大件运输车辆,还需留存护送方案以及体现护送方案落实的相关资料。

(一)核查义务履行期间存在的重点及难点分析

1. 高路企业核查一、二类持证大件运输车辆是否依法合规。反对观点认为大件运输车辆的核查其属性属于行政监督行为,高路企业作为民事主体,不具备行政职能,自然不能实施所谓的核查;而支持观点是基于安全生产的视角俯视其超限运输的行为,其大件运输通行高速公路的目的是在特别许可的前提下,与高路企业达成高速公路通⾏服务合同关系,自然高路企业企业对于缔约特别合同的安全性必须有所考量,可以在有限范围内核查合同相对方,是否属于经许可后的可控风险。

回到现实当中,笔者认为目前大多数高路企业对一、二类持证大件运输车辆的入口核查,并不必然超出法律法规所赋予的义务,但是需要制定有关技术标准以及实施细则,明确实施行为的内容及边界,避免社会大众认知属于绝对标准,而高路企业认知属于相对标准的问题出现。

2.“一路多方”的联勤联动需进一步紧密衔接。大件运输车车辆从许可到持证通行过程中,需历经交通运输主管部门、公路管理机构、公安机关交通管理部门、交通综合执法机构、高路企业等多个部门或单位,沟通协调工作繁琐复杂,涉及面广。以大件运输护送车辆到达收费站通行为例,就要涉及超限许可部门的数据传送,系统平台的数据推送,交通综合执法机构的现场核查,高路企业的设施设备保障、预通行高速路面畅通情况反馈等多方面配合协作。整个流程环节稍有差错,就会导致大件运输车辆许可流程延误或通行时间延长和成本增加。

笔者认为“一路多方”的联勤联动是在实践层面当中非常重要的一项系统工作,其核查义务可充分依托信息网络的便捷性,以程序软件将整个许可流程串联起来,一方面达到信息传送的准确、高效、全面,另一方面可以精细、规范的流程规定,做到多部门链接的快速、高效、畅通。

3. 大件运输许可查验程序需进一步优化。省界收费站撤销后,高速公路网全国一盘棋,作为大件运输车的特许政策也应保持同步。经笔者的有限了解,对于大件运输车辆入口核查工作存在问题为:一是查验流程不统一。有的省份制定了规范流程、有的省份按照以往的约定俗成进行,导致大件运输车辆入口核查程序不尽相同,问题多出。大件运输企业诟病较多。二是“跨省大件审批”程序中护送方案查验不便,程序中车辆的其他信息,照片均可直观看到,但“护送方案”不能直接打开观看,需进行转换且利用专用软件查看,流程复杂耗时较长。针对此两项问题,需从上层进行流程查验的统一,优化“跨省大件审批”程序,以便更为直观的查询到护送信息。

4. 专用作业车的入口检测存在差异。G1589-2016对于专用作业车的规定为:

随着我国工业发展,专用作业车,特别是汽车起重机的吨位越来越大,超过55吨以上的汽车起重机越来越多。此类车辆证件齐全,但在通行时却因无政策规定,导致收费站不知如何放行,有些省份按照行驶证标定吨位进行放行,有些省份将此类车归于大件运输行列。对于车辆总质量超过55吨且单轴不超13吨的专用车辆进行超限许可。政策的不统一,导致专用作业车,从A省可以进入高速公路,从B省却以超限为由进入不了,或从A省进入高速公路,从B省驶出时,又因总质量问题产生争议。在全国“一盘棋”的整体格局下,同类车辆处置方式的不同,给车辆入口通行工作带来一定的困惑,承运单位也表示不解。区域化的政策不适应全国“一盘棋”整体布局的问题,急需解决。

5. 自行护送车辆的行政管理具有较大的提升空间。大件运输车辆自行护送的实施,是推进货运行业“降本增效”优化营商环境的有力举措,从实施情况来看,也超出了预想的成果。通过笔者目前了解,自行护送车辆在入口核查时,出现较多的问题有:一是大件运输车辆的编组无要求,出现了大批车同一时间、同一路段通行,对高速公路通行能力产生集中影响,其风险与隐患不可控。二是护送的车辆样式无要求,部分区域行政机关允许社会车辆实施护送,因此造成高速公路上看似社会车辆在大件运输车辆后龟速慢行,毫无合法可言;三是对于护送对象无数量要求,一辆护送车辆护送多辆大件车辆的情况是有发生,护送单位断章取义的声称“法无禁止则自由”没有要求理论上一辆护送车可以护送无数大件运输车。

2019年中国水利电力物资流通协会《道路大件运输护送规范》团体标准对大件护车辆的配置要求为:每批次护送的道路大件运输专用车辆不得超过三辆,每次护送应配备2名(含)以上道路大件运输人员进行护送。2020年中国交通运输协会发布的《公路大件运输护送技术要求》团体标准对大件护车辆的配置要求为:行驶在一级公路和高速公路上,大件运输车辆的总长度在30m以下,或宽度在4m以下,或高度从地面算起在4.7m以下,或总质量在100t以下的(均不含本数),凡符合其中一项,路况好、交通环境简单的道路按二组大件运输车辆配备一辆护送车辆;路况不好、交通环境复杂、桥隧多的道路(百公里桥隧长度超过35%,以下相同)按一组大件运输车辆配备一辆护送车辆。无论行驶何种等级的公路,大件运输车辆的车货总长度65m以上或运输风电叶片长度超过75m,或宽度7m以上,高度5m以上,或车货总质量200t以上,凡符合其中一项,路况好、交通环境简单的道路按照一组大件运输车辆配备二辆护送车辆,同时行驶的二组运输规格、载质量相同大件车辆配备三辆护送车辆;路况不好、交通环境复杂、桥隧多的道路按每组大件运输车辆必须配备三辆护送车辆,同时行驶的二组运输规格、载质量相同大件运输车辆配备五辆护送车辆。一辆护送车辆,应配备不少于二名大件运输护送人员(含驾驶员)。至此,笔者建议搭建高路企业核查实施系统时,行政机关应结合行业团体标准应尽快出台自行护送的相关认定、执行标准,从根源上消除不可控的安全风险与隐患。

*本文首发于《中国公路》杂志,作者:永嘉信律师事务所合伙人王晓星、陕西交通控股集团有限公司西长分公司张东波