这里是标题一h1占位文字

*本文首发于《中国公路》杂志2025年第18期，作者：陕西交通控股集团有限公司西渭分公司渭南路产养护中心周鹏、永嘉信律师事务所律师张一帆
根据《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》,预计到2025年末，我国公路通车总里程将达到550万公里，其中高速公路通车里程达19万公里。随着高速公路网络的持续扩展，养护作业规模也将稳步增长。高速公路作业区（以下简称“高路作业区”）作为公路养护的关键环节，其合法合规性直接关系到公路安全及整体交通安全。
高速公路运营管理公司（以下简称“高路公司”）在作业区的规划与监督过程中承担重要职责，任何管理疏漏均可能成为事故诱因与责任追究的根源。因此，作业区布设的安全管理已成为道路运营管理中的核心议题。当前，基于实际案例对高路作业区开展法律分析的研究相对缺乏。本文旨在从“案例归纳一责任分析一预防措施”三个维度，为高路公司管理者提供可操作、可复用的风险防控方案，助力完善作业区安全管理体系，并通过“九步法”推动安全管理科学化水平的提升。

一、案例归纳
笔者通过分析网络检索方式，收集法院判决、事故调查报告、行政处罚决定等事件案例，归纳出近几年较为典型的案例，列明造成事故的事实要件，分析布设作业区一方的责任。此外，考虑到便于读者理解的需要，常见布设高路作业区问题，在案例归纳中不再强调说明。
近年来，高速公路作业区相关安全事故中，布设方或管理方因未充分履行法定安全保障义务而被认定承担责任的情况较为常见。
警告区布设问题
警告区的主要功能在于提示驾驶员前方道路设有作业区，需提前减速、注意观察临时交通标志，识别路况信息，并采取制动措施，以安全状态驶人上游过渡区。从实务经验来看，警告区的危险性较高，其风险等级仅次于上游过渡区，位列第二。
警告区设置长度不足。（2021）黑11民终524号判决书明确指出：“施工单位A公司在实施养护作业时，未按《公路养护安全作业规程》(JTGH30—2015)的要求设置‘前方施工I及限速80公里/小时’警示标志，且自认所设标志牌距离不符合规定。A公司安全设施布设未能达到有效提示通行车辆的效果，其行为存在过错，并与原告刘某的损害结果具有直接因果关系，应承担相应赔偿责任。高路B公司作为养护单位，将工程发包给A公司虽符合法律规定，但负有监督其按规程摆放标志的义务，却未及时履行该职责，导致标志设置未能达标。高路B公司与A公司因共同过失行为构成此次交通事故的次要原因，应承担连带赔偿责任。”法院认定，高路公司未履行监督职责，默许施工单位未按行业标准设置警告区最小长度，且未设立“前方施工”标志，不足以引起驾驶人警觉，最终被判承担约21万元连带责任。
未设置警告区。川630714交罚〔2024〕69号行政处罚决定书载明：“A公司在收费站施工区域仅通过锥形桶渠化管控车道，并在上游过渡区设置1块导向箭头标志。其在大雾橙色预警期间仍违规进行非应急施工，且未按《公路养护安全作业规程》(JTGH30-2015)要求在养护作业控制区设置警告区，未在匝道入口处布设施工标志和施工距离提示。因A公司在一年内已被查处三次，最终被处以3万元罚款。”行政机关认定，施工单位违反行业标准，未在来车方向匝道入口设置警告区及相应施工标志，结合其多次违规情节，依法作出行政处罚。

上游过渡区布设问题
上游过渡区是引导车辆从正常车道平稳转换至作业区附近车道的区域，其主要功能在于通过渠化设施指示驾驶员逐步变更至指定通行车道。从实务经验来看，上游过渡区属于六大区域中的事故高发区，其风险等级位列第一。
一方面，上游过渡区设置长度不足，将导致驾驶人缺乏足够时间完成变道操作，从而增加车辆失控或碰撞的风险。《G30连霍高速甘肃张掖段“7·17”较大道路交通事故调查报告》指出：“事故养护作业控制区的上游过渡区在右侧车行道内的渐变段长度约为70米，与事发路段弯坡组合、重型货车流量大的实际路况不匹配，增加了超宽车辆引发交通拥堵的风险，不符合行业标准中120米的最小长度要求。”报告认为，高路公司对施工路段安全风险研判不足，对路面作业队伍的日常监管职责落实不到位，未能发现和纠正交通引导人员设置位置不规范、未配置引导人员标志等问题，存在明显管理纰漏。
另一方面，施工单位若顺行车方向违规撤除上游过渡区设施，撤除顺序错误可能导致驾驶人无法及时预警前方作业车辆及人员，易引发追尾事故。《长沙绕城高速公路“7·22”较大道路交通事故调查报告》显示：“在完成残留渣土清理作业后，现场养护人员开始顺车流方向回收交通安全设施。过程中，一辆小型客车以时速108.6公里的速度与正在回收反光锥筒的作业人员发生碰撞，造成两人当场死亡、1人重伤，直接经济损失442万元。”该行为违反了《公路养护安全作业规程》(JTGH30-2015)第3.0.14条关于设施移除应逆布设顺序进行的规定。调查报告认定，高路公司作为发包单位，对养护施工安全风险重视不足，未严格督促承包单位依法依规组织施工，未要求其履行占道作业报备程序，现场安全监督检查不到位，未能及时纠正作业中的违法违规行为，最终承担事故次要责任。

无任情形下作业区的事故
无责任情形通常可分为两类：第一类是作业区布设未违反任何法律法规与技术标准，因而对事故发生不存在违法违规行为；第二类是虽存在违法违规情形，但该情形与事故的发生之间缺乏法律上的因果关系。
无过错情形 即施工方按规定布设作业区，未违反任何法律法规与技术标准，对事故的发生不存在违法违规行为。《汕湛高速公路茂名高州“6·8”较大道路交通事故调查报告》指出：“6月8日9时55分许，柳某芳无证驾驶机件不符合技术标准的车辆，在雨天通过养护作业限速路段时超速行驶，未按操作规范安全驾驶，导致车辆失控闯人施工作业区域，碰撞反光锥及作业人员，造成3人死亡、两人受伤。”调查认定，施工单位按规范布设作业区，符合技术标准，未追究其法律责任。
存在违法行为，但与事故之间无因果关系 当前网络公开的辅助驾驶车辆闯人作业区案例并不少见。若驾驶人开启辅助驾驶功能，而该技术无法识别交通锥、临时标志等设施，加之驾驶人放弃目视监管（如睡觉），即便其闯入作业区发生事故，作业区违反技术标准的问题通常与事故之间也不构成法律上的因果关系。

二、责任归纳与浅析
本文案例所涉责任类型，依据实际追责事件可划分为党政责任、民事责任、行政责任及刑事责任。鉴于后三种责任的追究要件较为明确，现就笔者浅见略述如下。
民事责任
笔者认为，承担民事责任的构成要件可归纳为以下四点：
一是布设作业区违反了强制性标准要求；二是该违法行为侵害了他人民事权益；三是违反强制标准的行为与损害事实之间存在因果关系；四是责任主体通常为施工单位，但在其他因素介入的情况下，高路公司亦可能承担相应责任。
基于以上要件，作业人应依法承担民事责任。例如，若按照《道路交通标志和标线》第3部分；道路交通标线(GB5768.3-2009)标准，上游过渡区长度应设置为300米，而作业人实际仅设置100米，则违规缩短的过渡区长度明显不足以满足驾驶人识别与操作变换车道的法定时间要求。在此情况下，不应苛求驾驶人具备紧急制动与变换车道的超常能力，而应依法判定作业人承担相应民事责任。
此外，作业区施工单位与高路公司之间通常构成施工合同关系。笔者认为，应依据《中华人民共和国安全生产法》相关规定，并结合《中华人民共和国民法典》识别民事责任，以明确各方民事责任的内容与边界。

行政责任
从实务视角来看，高路作业区设置若存在缺陷，通常由具有路政管理职责的交通运输综合执法机构依据《公路安全保护条例》实施行政处罚。具体而言，该机构可依据第四十五条认定违反技术规范的事实，再依据第七十条作出行政处罚决定。在实际执法过程中，标准执行存在一定选择性与差异性。例如，若行业标准要求警告区长度不少于1600米，且须在警告区起点附近设置“前方施工”标志，而实际设置中第一块标志距上游过渡区仅1500米，是否构成违反技术标准？笔者认为，因受地理条件限制而调整标志位置，不属于违反技术标准的情形，故前述行为不宜认定为违法。另有观点认为，交通综合执法机构无权独立识别违法行为，需由其他机构确认后方可实施行政处罚，但该争议尚非主流，笔者认为可不予采纳。
此外，曾有交通综合执法机构认为，受公安机关交通管理部门委托安装交通电子设备的施工单位，其布设作业区的行为不适用前述条款进行处罚，因此在复议中撤销了原行政处罚决定。笔者认为，该撤销决定值得商榷。

刑事责任
从当前裁判文书及事故调查报告来看，涉及作业区的刑事罪名主要为“重大责任事故罪”。在主体身份认定方面，通常围绕“单位是否有制度、现场是否有方案、班组是否有执行”展开，并据此追究施工单位项目负责人、现场安全负责人及班组安全责任人的刑事责任。事故等级方面，一般以较大及以上事故为追责起点，实践中基本按“一事一追”原则追究刑事责任。

此外，依据现行刑事法律规定，“强令违章冒险作业罪”与“重大劳动安全事故罪”亦有可能在布设作业区相关事件中适用，但因缺乏典型判例支持，本文暂不将其列为分析对象。另有观点认为，由于重大事故隐患认定标准尚不明确，作业区的管理人或行为人不宜适用“危险作业罪”。

三、实务预防“九步法”
从高路公司的视角出发，为切实履行管理职责，应在实务中充分发挥“一路三方”协同机制效能，组建统一联动的决策与执行机构，通过“路警企”三方联合，形成行政监督与合同履约管理相结合的综合治理格局。在此基础上，分类分级实施作业区布设管理措施，初步构建出一套系统化的“九步法”管理体系。
“一选” 选定适格的施工作业单位
案例分析表明，多数较大及以上事故往往涉及借用资质、转包及非法分包等情形，导致施工安全费用被层层截留。对此，笔者认为，“具备合适资格的施工作业单位”应满足以下条件：具备与养护施工作业相适应的专业资质；拥有与作业项目相匹配的布设作业区实际经验；严格杜绝借用资质、转包及违法分包行为，尤其应防范假借专业分包之名行违法转包之实。
因此，选定适格的施工作业单位，旨在从“选贤任能”环节采取针对性措施，最大限度规避资质与经验不足等问题，从而保障安全生产经费切实投人、有效使用。
“二定” 研判适配的布设作业区方案
作业区布设方案应在施工进场前，由施工作业单位拟定并报请高路公司审查。高路公司应结合布设作业区的实际需求，具体征询高速交警与交通综合执法单位意见，经分析研判后确定适配方案。笔者认为，布设方案应包含以下内容：一是明确作业所需交通锥、标线、标牌等临时交通设施的种类、数量与规格，若采用新产品，须经安全论证符合相关规定后方可使用；二是明确警告区、上游过渡区、缓冲区、工作区、下游过渡区及终止区的具体位置、固定方式与规划距离；三是评估作业区设置期间对交通流量、大件运输车辆通行及安全通行空间占用等因素的影响；四是制定应对突发事件的应急处置预案。
通过确定科学、适配的作业区布设方案，可在编制与审查环节系统明确各项要件内容，为临时交通设施的具体设置提供检验与测试依据，从而提升方案的可操作性与安全性。
“三训” 组织开展作业区培训考核
“路警企”三方应联合组织开展作业区安全培训与考核工作，面向布设现场安全负责人、作业人员、交通引导人员及安全员等，系统开展相关知识培训。笔者将培训与考核内容归纳为以下六项：分别是《道路交通标志和标线》第四部分：作业区(GB5768.4-2017)和《公路养护安全作业规程》(JTGH30—2015)等相关技术标准，作业区布置流程与注意事项，移动、临时、短期及长期等多种作业场景的模拟与桌面推演，所在路段历年发生的事故案例分析，突发情况下应急处置的实操方法与经验，以及作业区布置中其他安全技术交底内容。
通过开展进场前的培训与测试，旨在从根本上规避人的不安全行为，借助精准化、专项化的培训及考核，巩固安全技术交底成效，提升从业人员应对突发情况的理论与实操水平。所有人员须经培训考核合格后，方可进人现场作业。
“四检” 实施符合强制性标准的进场前验收
作业单位进场前，应依据布设方案要求对临时交通设施进行合标性验收。以交通锥为例，根据《道路交通标志和标线》第四部分：作业区(GB5768.4-2017)规定，其技术要求应符合交通锥GB/T24720-2009标准。按国家标准,能在高速公路使用的应为一类一级交通锥，单体重量需达到4.8千克。目前市场上符合该重量要求的产品较少，非标产品在高速公路风力较大环境下易发生倾倒。笔者认为，临时交通设施的合标性验收应主要包括以下内容；一是临时交通设施的尺寸，重量，逆反射效果等指标是否符合标准要求；二是临时交通设施的种类与数量是否满足方案规定；三是新产品是否符合安全论证结论中的技术要求。
通过进场前的合标性验收，旨在消除临时交通设施的不安全状态，减轻或避免作业期间的检查与整改压力，杜绝非标设施进人作业区，从而最大限度避免因设施不达标直接引发的安全隐患。
“五试” 先行布置作业区加以测试
部分作业区布设需在施工前开展现场测试，例如开挖路面设置的单幅双向作业区，一旦开挖便难以通过停工整改消除隐患，因此需提前开展实地测试。测试内容主要包括：检验作业区临时标志、标线等设施信息传达的准确性及驾驶人读取时间的适配性；评估作业区合流段的通行效率与安全性；观测通过车辆在关键节点(如借用对向车道的过渡段)的运行状态，在恶劣天气或夜间条件下，验证交通锥、标志与标线等设施的功能稳定性。
对于重要或难以即时恢复的施工作业，宜在开始前现场实地测试作业区方案，通过测试识别布控方案的不足与问题，进而有针对性地优化与提升方案安全性，最大限度发挥作业区的安全保障效能，切实解决布设方案与实际条件的适配性问题。
“六巡” 作业区日常巡查
作业区的日常巡查旨在及时掌握其使用状况，发现并处置可能危及安全的异常情况。巡查工作依托“一路三方”各方巡查力量，采取乘车目视与抵近检查相结合的方式进行。主要巡查内容包括：交通锥、标志牌是否发生倾倒或污损；作业人员是否按规定着装并处于指定位置，警告区行车区域、上游过渡区及缓冲区是否有施工人员无故滞留；作业区现场是否存在故障车辆、交通事故或交通拥堵等突发事件；施工车辆或人员是否存在违规进出作业区的情形。
通过日常巡查，可集中发现各类异常情况，重点关注随机性强、发生频率高的安全隐患，从安全管理和合同履约角度监督并指导施工单位及时整改，有效消除日常作业中的安全风险与隐患。
“七查” 作业区定期检查
作业区定期检查旨在系统评估其整体安全状况，内容涵盖设施完好性、标志清晰度、布控合理性等方面。检查工作按“路警企”执行机构确定的周期，依据专门制定的检查计划，直接进入作业现场实施。除日常巡检内容外，定期检查主要包括：标志牌的种类、数量、间距及高度是否符合要求，交通锥的设置长度、间距与位置是否合规，作业区是否按规定配备交通引导人员与安全管理人员，现场施工车辆机械的数量、型号是否与许可备案一致，夜间警示发光设施是否完好且配置充足，其他可能存在的安全风险与隐患。
通过定期检查，可系统排查潜在风险与隐患，及时制定并落实防控措施，保障作业区长期稳定运行，巩固既有安全管理成效，持续提升布设期间的整体安全防御能力。
“八罚” 严重违法违约情形的处罚
作业区施工单位如在布设期间发生违法或违约行为，应依据“路警企”三方权责分工，实施有针对性的制裁措施。根据试点实践情况，可简要归纳如下：一是由交通运输执法机构依据公路保护相关规定，对作业单位违反技术标准的行为实施行政处罚；二是由公安机关交通管理部门根据道路交通安全法规，对作业单位违反交通安全规定的行为实施行政处罚；三是由高路企业依据发包合同或安全生产协议，对作业单位违反合同约定的行为采取扣除履约保证金或追究其他违约责任等措施，特别对超出法律及技术标准的约定事项予以单独处理；四是由“路警企”三方协同，对屡次违规或造成严重后果的作业施工单位实施联合惩戒。
通过“路警企”联动机制处置作业区违法与违约行为，既确保生产安全的底线要求，又推动超高标准的预防事故措施有效落地，形成有力震慑，全面提升安全意识和执行力度，保障作业区布设安全，实现安全管理无死角。
“九验” 作业区撒除前验收环节
作业区撤除时的验收环节，旨在验证施工结束后安全恢复状况，确认作业区及周边环境无遗留风险，保障道路安全畅通与行车秩序。主要验收内容包括：检查路面是否存在施工遗留障碍物，避免引发交通事故；确认临时标志牌、交通锥等设施已全部撤除；核查交通标线是否清晰完整；查验曾被遮挡或移除的冲突性永久标志是否恢复原状；核实施工人员及车辆已全部撤离现场；检查路面平整度，确保无目测可见的沉陷或凸起等病害。
通过撤除验收工作，将施工作业区恢复至符合通行要求的技术状态，杜绝因施工遗留问题影响通行安全，最终保障高速公路的安全、完整与畅通。
高速公路作业区责任风险防控，要求高路公司以“法规为准则、技术为手段、管理为重心”,在持续实践与系统研究的基础上，逐步构建清晰的责任认知与操作边界。通过明确法定义务与合同义务、行政监督权力与民事安全监督权利、强制性标准与推荐性技术标准等关键内容，依托“路警企”三方协同的管理监督机制，结合“九步法”从多维度巩固安全保障体系，实现从“被动担责”向“主动预防”的管理模式转型。
未来，随着技术防控手段的深入应用与行业规范的持续完善，作业区安全管理将逐步朝向“法治化、精准化、智能化”方向发展，为高速公路的安全与畅通提供更加坚实的支撑。